全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的新挑戰(zhàn)及相關(guān)建議

一、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)歷程與“十四五”期待

2011年10月29日，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)7個(gè)省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。在兩年左右的時(shí)間里，7個(gè)試點(diǎn)加緊籌備工作，陸續(xù)完成了市場(chǎng)方案研究、制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、正式交易啟動(dòng)的全過程。2013、2014年7個(gè)區(qū)域碳交易試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)，全國(guó)碳市場(chǎng)籌備工作也開始啟動(dòng)。2016年1月11日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候〔2016〕57號(hào)），明確了全國(guó)碳市場(chǎng)第一階段的八大重點(diǎn)排放行業(yè)，包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等行業(yè)，并組織這些行業(yè)年綜合能耗1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)報(bào)告2013~2015年的碳排放歷史數(shù)據(jù)并進(jìn)行第三方核查。這些重點(diǎn)企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)為全國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配、制度研究等提供了第一手的可信數(shù)據(jù)。2017年12月18日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），明確提出2017年至2020年全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)工作安排的路線圖，即分為基礎(chǔ)建設(shè)期（一年左右）、模擬運(yùn)行期（一年左右）、深化完善期三個(gè)階段，逐步完成碳排放注冊(cè)登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及制度和市場(chǎng)要素建設(shè)。但2017年年底至2020年9月前的近三年時(shí)間里，除了將重點(diǎn)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告、核查工作常態(tài)化外，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的部分工作推進(jìn)未達(dá)預(yù)期。

2020年“30•60”目標(biāo)提出以來，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)了加速態(tài)勢(shì)。從2020年9月到12月底，相關(guān)配額管理、登記結(jié)算、核查指南、《管理辦法》等多個(gè)文件密集征求意見之后，生態(tài)環(huán)境部以部門規(guī)章形式出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，印發(fā)了規(guī)范性文件《2019~2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，公布了包括2225家發(fā)電企業(yè)和自備電廠在內(nèi)的重點(diǎn)排放單位名單，正式啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期。

預(yù)計(jì)2021年全國(guó)碳市場(chǎng)即將開啟交易，重點(diǎn)排放行業(yè)納入范圍有望迅速擴(kuò)大，碳金融創(chuàng)新也值得期待。

一是全國(guó)碳市場(chǎng)納入范圍有望迅速擴(kuò)大。全國(guó)碳市場(chǎng)納入的首批發(fā)電行業(yè)，雖然排放體量巨大（估計(jì)大于40億噸），但一個(gè)行業(yè)內(nèi)部同質(zhì)化程度較高的電廠或者火電機(jī)組碳減排的成本差異并不大，而引入更多碳減排成本有差異的排放主體對(duì)碳交易機(jī)制真正發(fā)揮市場(chǎng)配置作用至關(guān)重要。預(yù)計(jì)在“十四五”期間，電解鋁、水泥、鋼鐵、化工、造紙等高耗能行業(yè)都有望納入全國(guó)碳市場(chǎng)。這些行業(yè)后續(xù)納入的順序，以及碳排放量規(guī)模（根據(jù)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)披露的能源消耗量或碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)估算）如圖1所示。

圖1 全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)碳排放行業(yè)納入順序及規(guī)模變化預(yù)估圖（單位：億噸）

需要指出的是，如果八大行業(yè)全部納入，覆蓋的年碳排放總量預(yù)計(jì)在80億噸至100億噸之間，體量相當(dāng)巨大。但不能因此而說納入范圍覆蓋了全國(guó)二氧化碳排放量的80%以上，主要原因是電力產(chǎn)生的部分排放會(huì)在其他高耗能行業(yè)作為電力消費(fèi)的間接排放被重復(fù)計(jì)算。

二是全國(guó)碳市場(chǎng)金融創(chuàng)新值得期待。從本質(zhì)上講，碳市場(chǎng)的金融屬性非常高，具備發(fā)展金融衍生品的基礎(chǔ)條件，國(guó)外比較成熟的碳市場(chǎng)基本上既有碳現(xiàn)貨市場(chǎng)，也有對(duì)應(yīng)的碳金融衍生品市場(chǎng)。只要通過合理的制度設(shè)計(jì)避免過度投機(jī)，碳金融衍生品市場(chǎng)有利于提高碳市場(chǎng)的流動(dòng)性，發(fā)出清晰的市場(chǎng)化碳價(jià)信號(hào)，引導(dǎo)減排成本存在差異的不同行業(yè)和企業(yè)充分借助碳市場(chǎng)的力量“有錢出錢，有力出力”，從而降低全社會(huì)碳排放控制和減排的成本。相信相關(guān)方將加大對(duì)碳金融衍生品的研究論證，在“十四五”期間有望推動(dòng)碳期貨、碳期權(quán)等碳金融產(chǎn)品上市。

二、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)

首先，全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展路徑尚不明確。歐盟碳市場(chǎng)在2005年正式啟動(dòng)交易前，就比較早地勾畫了從2005~2007年、2008~2012年以及2013~2020年三階段的發(fā)展路線圖，而今已經(jīng)發(fā)展比較成熟，進(jìn)入了穩(wěn)定運(yùn)行的第四階段（2021~2030年）。我國(guó)的全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)啟動(dòng)后經(jīng)過基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三個(gè)階段將開啟交易，但之后發(fā)展路徑目前還不清楚。尤其是碳達(dá)峰之前和碳達(dá)峰之后，應(yīng)該有何區(qū)別？從碳達(dá)峰到碳中和之間30年左右的時(shí)間里，碳市場(chǎng)繼續(xù)扮演什么樣的角色？碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)前后，碳排放已經(jīng)非常少了，全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展是結(jié)束其市場(chǎng)化減排的歷史使命自然“消亡”，還是繼續(xù)存在為進(jìn)一步的“負(fù)排放”而發(fā)揮余熱？沒有一個(gè)涵蓋近期、中期以及遠(yuǎn)期的路線圖，全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展的預(yù)期就不會(huì)特別清楚，將會(huì)影響到市場(chǎng)各方的參與積極性。

其次，全國(guó)碳市場(chǎng)面臨其他政策機(jī)制的協(xié)同要求甚至競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，推動(dòng)“30•60”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策制度有望加快出臺(tái)或加大實(shí)施力度。包括，推動(dòng)可再生能源發(fā)展的可再生能源電力消納保障機(jī)制和綠色電力證書交易制度，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域原有的排污許可證制度、生態(tài)補(bǔ)償制度，以及全國(guó)用能權(quán)交易制度等。全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展如何處理好與這些領(lǐng)域制度的銜接、協(xié)同甚至潛在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)政策設(shè)計(jì)而言是很大挑戰(zhàn)。比如，全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行后，作為補(bǔ)充的自愿碳減排交易抵消機(jī)制是否繼續(xù)支持可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的風(fēng)電、光伏等可再生能源項(xiàng)目？與未來的綠色電力證書交易制度是否會(huì)有重疊？未來企業(yè)填報(bào)碳排放信息是獨(dú)立填報(bào)還是結(jié)合現(xiàn)有的排污許可證制度進(jìn)行申報(bào)？全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋的重點(diǎn)排放單位，今后是否有必要再納入全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)？這些問題都需要慎重研究，統(tǒng)籌考慮，盡量發(fā)揮好各個(gè)制度之間的協(xié)同效應(yīng)，最大化發(fā)揮這些制度對(duì)“30•60”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)作用。

最后，全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行成效有待檢驗(yàn)。歷經(jīng)多年，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)一路走來不易，尤其是在“30•60”目標(biāo)提出的背景下，不管是碳市場(chǎng)參與各方，還是各級(jí)政府部門以及社會(huì)各界，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)揮更大作用都寄予厚望。全國(guó)碳市場(chǎng)交易真正啟動(dòng)運(yùn)行后，各方關(guān)注的焦點(diǎn)會(huì)從市場(chǎng)建設(shè)轉(zhuǎn)移到運(yùn)行成效方面，重點(diǎn)會(huì)關(guān)注如下幾個(gè)方面的指標(biāo)：

（1）交易量：交易量太低，市場(chǎng)不活躍，碳價(jià)格的市場(chǎng)化屬性就體現(xiàn)不明顯，容易被操縱，發(fā)出不真實(shí)的碳價(jià)信號(hào)。根據(jù)試點(diǎn)市場(chǎng)多年現(xiàn)貨交易數(shù)據(jù)，每年的配額交易量大概占配額總量的5%左右（例如2020年約6%），按這一比例估算，全國(guó)碳市場(chǎng)開啟前兩年每年的交易量在2~3億噸左右，未來碳期貨品種批準(zhǔn)上市后，按照50倍左右的杠桿放大，年交易量預(yù)計(jì)能達(dá)到百億噸，達(dá)到甚至超過歐盟碳市場(chǎng)的交易量。

（2）交易量構(gòu)成：相對(duì)于交易量，交易量的構(gòu)成也非常重要。截至2021年1月22日，試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)的線上交易量和線下交易量之比為0.9左右（如圖2所示），說明兩者相當(dāng)，但是各個(gè)試點(diǎn)差異不小。線上交易和線下交易兩種方式各有優(yōu)勢(shì)，交易便捷程度和交易成本也差異很大，但線上交易量如果太低，市場(chǎng)的流動(dòng)性不夠，買賣需求難以低成本進(jìn)行匹配，價(jià)格更容易被操控。

（3）交易價(jià)格及其構(gòu)成：碳交易試點(diǎn)多年運(yùn)行中，碳配額交易均價(jià)在20元/噸左右（如圖3所示），但是各地差異也不小，高至60元/噸左右，低至10元/噸，因此全國(guó)碳交易市場(chǎng)開市后的價(jià)格及走勢(shì)的預(yù)測(cè)不一。筆者認(rèn)為大概率在30~50元左右的價(jià)格區(qū)間，略高于試點(diǎn)地區(qū)的平均水平，也反映了未來碳排放控制愈加嚴(yán)格的趨勢(shì)。

相對(duì)于價(jià)格區(qū)間，更重要的一個(gè)觀察指標(biāo)是未來全國(guó)碳市場(chǎng)交易價(jià)格的構(gòu)成，也即線上交易價(jià)格和線下交易價(jià)格差異。由于前述交易量結(jié)構(gòu)的原因，線上交易價(jià)格和線下交易價(jià)格價(jià)差不宜過大，否則說明市場(chǎng)容易被操控，市場(chǎng)透明度較低，交易雙方的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。據(jù)了解，在部分試點(diǎn)地區(qū)，在履約高峰時(shí)期，線下交易的實(shí)際價(jià)格可能不到線上價(jià)格的1/3甚至更低的水平。未來全國(guó)碳交易市場(chǎng)需要提高信息披露的及時(shí)性，提升線上線下交易的規(guī)范程度，避免線上價(jià)格失真及線上線下價(jià)格差異過大，提升市場(chǎng)的透明度，真正降低市場(chǎng)參與方的交易成本。
圖2 碳交易試點(diǎn)地區(qū)線上線下累計(jì)交易量及比值統(tǒng)計(jì)（截至2021年1月22日）

圖3 碳交易試點(diǎn)地區(qū)線上線下交易均價(jià)及其比值統(tǒng)計(jì)（截至2021年1月22日）

上述3個(gè)指標(biāo)只是觀察全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行效果最直接和表面的指標(biāo)，更重要的還是市場(chǎng)運(yùn)行一段時(shí)間后，需要階段性地評(píng)估全國(guó)碳市場(chǎng)開啟前后碳排放控制水平的變化，包括碳排放增長(zhǎng)或者下降的速度、綜合減排成本的變化等。

從試點(diǎn)實(shí)踐看，北京、上海、廣東、深圳等部分碳交易試點(diǎn)減排效果都非常明顯，在納入管控企業(yè)的排放總量、碳排放強(qiáng)度、綜合減排成本等絕對(duì)量或者相對(duì)量等指標(biāo)方面，和試點(diǎn)之前都有明顯變化。碳市場(chǎng)推動(dòng)了控排行業(yè)企業(yè)加大節(jié)能減碳技術(shù)改造，加快了企業(yè)“碳績(jī)效”的有效提升，有的試點(diǎn)行業(yè)初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放增長(zhǎng)脫鉤。這為評(píng)估全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行效果提供了有益參考。

三、加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行的建議

第一，盡早制定“30•60”目標(biāo)下全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展路線圖。為了給各方更明確的預(yù)期，有必要盡早研究和制定更適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的路線圖，建議制定全國(guó)碳市場(chǎng)三個(gè)階段的發(fā)展路線圖。第一階段為3年左右，這個(gè)階段全國(guó)碳市場(chǎng)的顯著特征之一是它還不是嚴(yán)格意義上總量控制下的市場(chǎng)機(jī)制，這個(gè)階段的重點(diǎn)在于檢驗(yàn)全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的相關(guān)制度是否有重大缺陷，基礎(chǔ)設(shè)施是否穩(wěn)定，市場(chǎng)交易能否逐步活躍；納入行業(yè)從發(fā)電行業(yè)逐漸擴(kuò)展至其他兩三個(gè)行業(yè)，交易產(chǎn)品以現(xiàn)貨為主，啟動(dòng)論證和探索碳金融衍生品上市的相關(guān)可行性條件。第二階段是“十四五”的后兩年和“十五五”的前三年（5年左右），這個(gè)階段是全國(guó)大部分地區(qū)和行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)該盡快從相對(duì)量過渡到總量控制，真正降低碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全社會(huì)成本，碳交易品種從現(xiàn)貨擴(kuò)展至期貨、期權(quán)等衍生品，市場(chǎng)活躍度明顯提升，成為名副其實(shí)全球第一的碳市場(chǎng)。第三階段是2030年前兩年至2035年（7年左右），這個(gè)階段全國(guó)碳市場(chǎng)的中心任務(wù)是強(qiáng)化總量控制，推動(dòng)碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后碳排放總量盡快實(shí)現(xiàn)從平臺(tái)期的“穩(wěn)”轉(zhuǎn)向下行期的“降”，全國(guó)碳市場(chǎng)規(guī)范化程度較高，在國(guó)際上影響力增加，初步具備與國(guó)際上一些區(qū)域碳交易機(jī)制探討對(duì)接的可行性和方案。對(duì)于2035年之后的全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展愿景，暫時(shí)可能難以勾劃較清晰的藍(lán)圖，需要在前面幾個(gè)階段建設(shè)和運(yùn)行基礎(chǔ)上探索。

第二，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)運(yùn)行一段時(shí)間后應(yīng)盡快過渡到總量控制下的碳市場(chǎng)。當(dāng)前，各個(gè)地方都在抓緊制定各自的碳達(dá)峰目標(biāo)，國(guó)家主管部門也在研究和制定碳達(dá)峰行動(dòng)方案，未來這些任務(wù)會(huì)分解到各級(jí)地方政府和各個(gè)重點(diǎn)行業(yè)。如果全國(guó)碳市場(chǎng)過渡到總量碳市場(chǎng)后，總量目標(biāo)可以和各省碳達(dá)峰的目標(biāo)進(jìn)行有效銜接，各地、各行業(yè)控排成本可以通過全國(guó)碳市場(chǎng)優(yōu)化碳配額資源配置，實(shí)現(xiàn)“有錢出錢，有力出力”，在確保全國(guó)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的前提下，給部分地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)留出一定的排放空間，避免“一刀切”或者事前確定目標(biāo)時(shí)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致大幅增加全社會(huì)的控排成本。

第三，全國(guó)碳市場(chǎng)需要做好與其他相關(guān)政策機(jī)制的協(xié)同。比如，在抓緊碳現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行的同時(shí)，研究碳期貨產(chǎn)品和碳金融衍生品市場(chǎng)。自愿碳減排項(xiàng)目（CCER）作為碳市場(chǎng)靈活抵消機(jī)制重啟后，需要與可再生能源電力消納保障機(jī)制與綠色電力證書等相關(guān)政策做好銜接，確定自愿減排項(xiàng)目的重點(diǎn)支持范圍，否則按照可再生能源項(xiàng)目規(guī)模化發(fā)展的供給能力和全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)自愿減排項(xiàng)目的有限需求，兩者完全無法匹配。全國(guó)碳市場(chǎng)還需要與全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)做好差異化頂層設(shè)計(jì)，兩種機(jī)制相互多補(bǔ)位。

此外，目前全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍延續(xù)了試點(diǎn)時(shí)期的一貫做法，同時(shí)納入了直接排放和間接排放。像發(fā)電行業(yè)，在試點(diǎn)初期考慮發(fā)電側(cè)承擔(dān)了碳排放成本后，并沒有能力和機(jī)制允許碳排放的成本向下游傳導(dǎo)，引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)能降碳。碳交易試點(diǎn)基本上把電力消費(fèi)的間接排放納入了碳市場(chǎng)的覆蓋范圍。但隨著未來全國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的不斷深入和完善，全國(guó)碳市場(chǎng)是否一直覆蓋間接排放值得商榷。因此，后期全國(guó)碳市場(chǎng)的制度建設(shè)和完善，還需要高度關(guān)注電力市場(chǎng)相關(guān)政策出臺(tái)和發(fā)展情況，及時(shí)做好制度協(xié)同，讓兩種高度市場(chǎng)化的機(jī)制能“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，共同推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，助力“30•60”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2021年1月29日第4、5期