國(guó)家能源局相繼于2016年2月29日出臺(tái)《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)能新能〔2016〕54號(hào))》，2018年3月23日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》第一版，2018年9月13日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》第二版，而11月15日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》已是第三版。（為方便閱讀，以下將《可再生能源配額及考核辦法》征求意見(jiàn)稿第一版、第二版、第三版，分別簡(jiǎn)化表述為第一版、第二版和第三版。此外，本文分析僅針對(duì)非水新能源部分。）

一、“十年磨一劍”的可再生能源配額制

我國(guó)可再生能源電力配額制于2009年被正式提出，此后經(jīng)多次公開(kāi)征集意見(jiàn)，卻始終缺乏關(guān)鍵的“臨門一腳”。配額制落地之難，很大程度在于相關(guān)利益方的博弈：地方與中央之間存在博弈，各地政府希望國(guó)家給的考核指標(biāo)越低越好，因?yàn)橥菩信漕~制實(shí)施過(guò)程中需要耗費(fèi)更多的成本。

配額制施行的三大難點(diǎn)：一是覆蓋范圍廣。可再生能源電力配額制度包含可再生能源電力發(fā)、輸、配、用各個(gè)環(huán)節(jié);二是配額義務(wù)主體數(shù)量眾多。各類售電公司(包括電網(wǎng)公司售電部門)及所有電力消費(fèi)者等多個(gè)群體需共同履行配額義務(wù)，各省級(jí)政府也要承擔(dān)本區(qū)域配額的落實(shí)責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)同樣要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)配額組織實(shí)施責(zé)任；三是政策目標(biāo)需要攻堅(jiān)克難。

用配額制解決消納和補(bǔ)貼資金不足問(wèn)題仍需配合綠證相關(guān)政策。兩者可謂相輔相成，缺一不可?？己素?zé)任主體可通過(guò)購(gòu)買證書完成配額考核義務(wù)，也可通過(guò)建立自發(fā)自用的新能源發(fā)電項(xiàng)目完成配額考核義務(wù)。用綠證交易的款項(xiàng)可以部分替代補(bǔ)貼資金，最大的好處就是減輕可再生能源發(fā)展基金資金支出壓力，由各類市場(chǎng)主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)地進(jìn)行利益分配。

二、三輪征求意見(jiàn)稿的演變

(一) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》第一版

第一版辦法已初具雛形，整個(gè)辦法分為總則、配額制定、配額實(shí)施、可再生能源電力證書、監(jiān)督考核以及附則六個(gè)章節(jié)，分兩級(jí)指標(biāo)（總量配額及非水電配額）對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域全社會(huì)用電量規(guī)定最低的可再生能源電力配額指標(biāo)，并進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核。第一版亦初步制定了各省級(jí)行政區(qū)域2018/2020年的兩級(jí)指標(biāo)具體值。

(二) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》第二版

和第一版結(jié)構(gòu)一致（除將第四章可再生能源電力證書章節(jié)修改為綠證交易），第二版在第一版的基礎(chǔ)上做了很多補(bǔ)充和細(xì)化，對(duì)六類承擔(dān)可再生能源配額義務(wù)主體進(jìn)行了定義，對(duì)配額實(shí)施方案的內(nèi)容和制定進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)各最為關(guān)鍵的是對(duì)綠證部分進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)綠證的核發(fā)、交易、轉(zhuǎn)移等各環(huán)節(jié)辦法進(jìn)行了規(guī)范，兩級(jí)指標(biāo)監(jiān)管辦法不變。

與第一版相比，各省級(jí)行政區(qū)域的兩級(jí)指標(biāo)配額進(jìn)行了一定調(diào)整，取消了對(duì)西藏的考核。其他省級(jí)行政區(qū)域2018年指標(biāo)：11個(gè)省份上調(diào)，6個(gè)省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對(duì)值超過(guò)1%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、云南（10%上調(diào)至12%）、新疆（14.5%上調(diào)至16%）、吉林（16.5%下調(diào)至15%）、安徽（11.5%下調(diào)至10%）。其他省級(jí)行政區(qū)域2020年指標(biāo):16個(gè)省份上調(diào)，9個(gè)省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對(duì)值超過(guò)2%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、甘肅（15%上調(diào)為20%）、新疆（14.5%上調(diào)至21%）、河南（13.5%下調(diào)至11%）、吉林（20%下調(diào)至17%）。具體數(shù)值調(diào)整見(jiàn)下圖：


經(jīng)第二版調(diào)整后，對(duì)比各省市2016及2017年非水可再生能源實(shí)際消納比例來(lái)看，即使不考慮可能的新增跨?。▍^(qū)）消納途徑，全國(guó)絕大部分地區(qū)都能夠完成2018年的非水可再生能源配額指標(biāo)。省內(nèi)綠證供應(yīng)充足的前提下，各類配額主體實(shí)際交易綠證的價(jià)格很可能處于較低水平。

而配額缺口相對(duì)最大的甘肅、青海兩個(gè)省份恰好處于風(fēng)電光伏資源最豐富的地區(qū)，本地風(fēng)電光伏裝機(jī)容量以及利用小時(shí)數(shù)的提高將保障綠電供應(yīng)的持續(xù)增長(zhǎng)，綠證本地交易價(jià)格也不太可能處于高位。

對(duì)比各省市2016及2017年非水可再生能源實(shí)際消納比例來(lái)看，2020年非水配額指標(biāo)的完成則有一定壓力，2020年省級(jí)配額相對(duì)2018年絕對(duì)值最高增幅達(dá)到了8.5%（湖南省2018年、2020年配額分別為9%和 17.5%），江蘇、安徽、浙江、福建、湖南、北京、天津、河北、黑龍江、甘肅、青海等省份完成目標(biāo)均有一定壓力。而各地區(qū)配額達(dá)標(biāo)壓力的差異也是推動(dòng)跨?。▍^(qū)）消納綠色電力的重要?jiǎng)恿?；除了直接提高裝機(jī)容量和利用小時(shí)數(shù)，跨?。▍^(qū)）交易將是各地，特別是用電需求密集而可再生能源資源有限地區(qū)達(dá)到配額指標(biāo)的重要途徑。東部省份用電量大，靠自身新能源裝機(jī)完成配額制的目標(biāo)難度較大，必然要從可再生能源電力富余省份購(gòu)買。


(三) 《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》（第三版）

第三版的征求意見(jiàn)標(biāo)題已換成《通知》，且征求意見(jiàn)的窗口期也大大縮短，可以推測(cè)的是，此前兩輪征求意見(jiàn)已經(jīng)過(guò)各相關(guān)部委及單位廣泛的討論和協(xié)商，并初步達(dá)成共識(shí)。2018年各地區(qū)配額完成情況不進(jìn)行考核，隨通知下達(dá)的2018年配額指標(biāo)用于各地區(qū)自我核查，自2019年1月1日起正式進(jìn)行配額考核，2019年度配額指標(biāo)將于2019年第一季度另行發(fā)布。

從內(nèi)容上來(lái)看，第三版有如下幾點(diǎn)大的調(diào)整：

將綠證交易章節(jié)進(jìn)行了高度概括和刪減，關(guān)于此變化有兩種推測(cè)：一是，綠證將與可再生能源電力交易相結(jié)合，不再進(jìn)行單獨(dú)定價(jià)和市場(chǎng)化交易；二是，或?qū)㈩~外出臺(tái)配套綠證交易細(xì)則。將可再生能源電力配額指標(biāo)確定和配額完成量核算方法作為配套文件一同發(fā)布，而非第二版的一個(gè)章節(jié)。（個(gè)人傾向于第二種理解，更利于辦法的執(zhí)行）

未見(jiàn)具體懲罰措施（第二版中明確了罰款的核算辦法），僅提到兩點(diǎn)，一是“承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體參與電力市場(chǎng)交易時(shí)，應(yīng)向電力交易機(jī)構(gòu)作出履行可再生能源電力配額義務(wù)的承諾”；二是“各省級(jí)能源主管部門會(huì)同電力運(yùn)行管理部門負(fù)責(zé)督促未履行配額義務(wù)的電力市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處罰，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。”

設(shè)置“約束性指標(biāo)”與“激勵(lì)性指標(biāo)”，對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域規(guī)定的應(yīng)達(dá)到的最低可再生能源比重指標(biāo)為約束性指標(biāo)，按超過(guò)約束性指標(biāo)10%確定激勵(lì)性指標(biāo)。“對(duì)于實(shí)際完成配額超過(guò)本區(qū)域激勵(lì)性配額指標(biāo)的省級(jí)行政區(qū)域，超出激勵(lì)性配額指標(biāo)部分的可再生能源消費(fèi)量不納入該地區(qū)能耗“雙控”考核”。

從各省市指標(biāo)設(shè)定值來(lái)看，第三版進(jìn)一步對(duì)第二版中的指標(biāo)設(shè)定進(jìn)行了調(diào)整，此次調(diào)整，幅度遠(yuǎn)低于第二版的調(diào)整幅度。總體來(lái)看，2018年的約束性指標(biāo)被進(jìn)一步下調(diào)（微調(diào)，多為0.5%），而2020年約束性指標(biāo)也進(jìn)行了一定程度的下調(diào)。
第三版修改大幅降低了湖南的2020指標(biāo)，對(duì)江蘇、安徽等省份也有溫和的降低，但總體而言，完成配額尚有壓力的省份為：江蘇、浙江、安徽、山東、湖南；而云南、貴州、四川等西南省份甚至可以通過(guò)出售富余可再生能源而獲得電力交易市場(chǎng)的一定溢價(jià)。


三、對(duì)本輪（第三輪）征求意見(jiàn)稿的相關(guān)理解

第三版征求意見(jiàn)稿發(fā)布之初，意見(jiàn)褒貶不一，有人贊此版本可操作性更強(qiáng)（因內(nèi)容更加簡(jiǎn)明扼要），也有認(rèn)為懲戒力度明顯降低的（未見(jiàn)具體懲罰金核算辦法，僅提到對(duì)此類義務(wù)主體“列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”）。

縱觀三版征求意見(jiàn)稿，拋開(kāi)各方利益博弈所帶來(lái)的修訂不說(shuō)，總體趨勢(shì)是將原本的《辦法》雛形進(jìn)行了一步步的豐富和細(xì)化，并嘗試出臺(tái)更具落地性的指導(dǎo)意見(jiàn)，但考慮到綠證交易的復(fù)雜性，暫未體現(xiàn)在第三版的征求意見(jiàn)稿中，同時(shí)也未體現(xiàn)具體的配額未達(dá)標(biāo)懲戒方式。

可再生能源配額制的實(shí)施和電力體制改革有共通之處：二者均改變了行業(yè)的慣性邏輯，也勢(shì)必將改變?cè)S多既有規(guī)則?；仡欕娏w制改革這些年的縱深推進(jìn)，從電改9號(hào)文及配套文件的逐一頒布和豐富，到各試點(diǎn)的有序推進(jìn)，我們已經(jīng)看到其改革的深度和廣度的同步推進(jìn)。私以為，第三版征求意見(jiàn)稿中暫未體現(xiàn)的內(nèi)容，并不代表沒(méi)有，更不代表“十年磨一劍”的配額制將淪為雞肋。第三版的內(nèi)容修訂，可以認(rèn)為是對(duì)前期工作的固化，而后續(xù)發(fā)展仍需要各方同力繼續(xù)推進(jìn)。畢竟，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)治久安需要兩條腿走路：一、還原電力的商品屬性，不斷打磨自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；二是需要政策及管理辦法的正確引導(dǎo)和保障。我們期待綠證交易細(xì)則以及監(jiān)督和考核作為后續(xù)的配套文件陸續(xù)發(fā)布。