分析重點：
垃圾處理PPP項目的合規(guī)運營設(shè)計
選題理由：
“運營”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當(dāng)然是財政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)嚴格規(guī)定了PPP需包含運營內(nèi)容，否則無法入庫。因此，當(dāng)下PPP項目設(shè)計時，一定要著重考慮運營是什么?運營什么?怎么運營?這幾個關(guān)鍵性的問題。面對著這樣的局面，大家反應(yīng)不同，一種是抓緊將不合規(guī)的PPP項目包裝一下，添加一些運營內(nèi)容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號文“運營”的含義是什么，再有針對性地操作。垃圾處理行業(yè)是一個輕建設(shè)重運營的行業(yè)，92號文對其本不應(yīng)該有什么影響，但由于我國生活垃圾處理費是上交政府的，社會資本很少有能夠直接收取費用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運營性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機構(gòu)PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發(fā)下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市生活垃圾收集轉(zhuǎn)運體系建設(shè)PPP項目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項目總投資：11000萬元
所處階段：準備階段
回報機制：政府付費
合作期限：18年
運作方式：BOT
項目概況：本項目處于準備階段，是垃圾處理項目中典型的無其他經(jīng)營性收入的類型，該項目主要旨在建設(shè)當(dāng)?shù)氐氖锌h鄉(xiāng)垃圾收集轉(zhuǎn)運體系，提升人居環(huán)境。
二、提問
1、92號文要求PPP項目須運營，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項目應(yīng)該如何設(shè)計運營內(nèi)容?
三、分析
1、PPP假運營的寬松認定標準
汪金敏老師作為專家組組長，提出了PPP假運營的寬松認定標準是：
運營服務(wù)費低于5%或按實結(jié)算的政府付費類PPP項目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費類實質(zhì)性運營內(nèi)容
實質(zhì)運營內(nèi)容，按照財金〔2014〕156號規(guī)定，就公共交通項目是指“運營有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設(shè)施”;就公用設(shè)施項目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會公共服務(wù)項目是指“提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)”。
這里暫時還用不到5%的比例，156號文的規(guī)定就決定了某一類型的項目有其相對特定的運營內(nèi)容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項目的運營內(nèi)容不是區(qū)域生活垃圾的收集和轉(zhuǎn)運，而是垃圾樓、中轉(zhuǎn)站的維護，周邊植被的養(yǎng)護，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會資本方幫助其建設(shè)了一些垃圾收集轉(zhuǎn)運要做的工程。
此處，還有一個概念需要明晰：即“運營”與“使用者付費”的關(guān)系。很多人誤解，使用者付費才是運營，這樣理解的話，那養(yǎng)護公路就不是運營嗎?這不是與156號文明顯違背嘛。因此，如果一個項目有使用者付費，那么一定有運營;如果沒有使用者付費，也不代表沒有運營。
關(guān)于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認定為寬松認定標準，肯定是運營內(nèi)容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實際核查各地入庫PPP項目情況的大數(shù)據(jù)總結(jié)有關(guān)，不足5%的項目有但是不多，不至于達到大面積擊倒PPP項目的程度。從改革的穩(wěn)和緩的角度看，5%是汪老師根據(jù)實際情況確定的一個初步標準。
(2)運營服務(wù)費低于5%的提前鎖定政府支出責(zé)任
防止PPP異化為拉長版BT是我國長期的政策取向。財政部財辦金〔2017〕92號文解讀指出：“防止政府對項目各項支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT”。《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)〔2012〕463號)規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務(wù);二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔(dān)風(fēng)險，竣工驗收就走人的社會資本把項目未來風(fēng)險都讓政府承擔(dān)，再結(jié)合政府崗位定期調(diào)動的政治制度，極有可能引發(fā)歷史遺留問題。
那么關(guān)鍵問題就是“運營服務(wù)費低于5%”與“BT”是否有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進行績效考核。按照92號文最低程度的規(guī)定，建設(shè)部分30%納入績效考核，經(jīng)營部分當(dāng)然是100%績效考核，那么一個運營服務(wù)費為5%的項目，績效考核結(jié)果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項目的付費區(qū)間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會資本方只要多出20%運營成本，即相當(dāng)于以30%建設(shè)成本的3%作為代價，一般就可以保證運營績效得滿分，從而保證足額得到30%建設(shè)成本。
關(guān)于30%究竟該怎么理解，市場上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點是30%建設(shè)成本的績效考核，是專門考核建設(shè)屬性的績效，比如雖然竣工驗收合格，但是沒有達到規(guī)定使用年限，或者隨著使用過程而產(chǎn)生瑕疵啦，或者直接把維修維護劃入該部分績效考核;第二種觀點是30%建設(shè)成本能否得到，取決于運營績效考核打分情況，運營績效滿分，那么30%建設(shè)成本就一定可以拿到。當(dāng)然還有其他觀點，比如說運營和建設(shè)占比為3:7的觀點，相對而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財政部是這樣解釋的：
要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運營績效考核的約束力。
財政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點，因此其他觀點不攻自破。為了讓運營績效考核發(fā)揮效力和重要作用，那么為了實現(xiàn)運營績效考核所多支出的運營成本，與獲得的30%的建設(shè)成本之間，應(yīng)該有一定程度的相當(dāng)性。這時候，我們再看一下上面汪老師的解讀，就很好理解，為什么5%已經(jīng)是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實結(jié)算的沒有承擔(dān)主要運營風(fēng)險
社會資本方承擔(dān)主要運營風(fēng)險是PPP項目的基本要求。財金〔2016〕92號規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目基準成本和項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風(fēng)險由項目公司承擔(dān)”。蘇財金〔2017〕92號文規(guī)定：“對無運營內(nèi)容…社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險等不得納入省PPP項目庫”。
按實結(jié)算，看似是比較公平的做法，實際上是社會資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應(yīng)該是按實計算、嚴格績效結(jié)算。績效考核重中之重，一定要有。
(4)運營服務(wù)費低于5%或按實結(jié)算的物不所值
PPP模式比傳統(tǒng)模式融資成本高，只有在同等運營服務(wù)質(zhì)量下較大幅度降低運營成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運營成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購買服務(wù)、一般政府采購、特許經(jīng)營、EPC等就可以很好完成的事項，通過物有所值做PPP簡直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測算的弊端。
2、垃圾處理PPP項目應(yīng)該如何設(shè)計運營內(nèi)容?
其實汪老師的論斷從邏輯和政策法規(guī)等多個角度看，都十分正確，5%的比例也只是現(xiàn)實所迫，因為再提高比例的話，不合規(guī)的項目實在太多，會影響整個PPP行業(yè)在中國的發(fā)展?；诖?，對于垃圾處理行業(yè)的PPP項目，設(shè)計運營內(nèi)容時有哪些注意事項呢?
嚴格績效考核：30%建設(shè)成本掛鉤+100%運營績效考核
因為垃圾處理PPP項目的運營內(nèi)容一般都是占據(jù)很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔(dān)心，主要是要把績效考核機制制定清楚，最低程度也要滿足92號文的要求。垃圾處理一般以處理規(guī)模為績效考核的基礎(chǔ)依據(jù)，那么在劃定處理規(guī)模時應(yīng)該結(jié)合項目實際情況合理確定范圍和區(qū)間，輔以動態(tài)調(diào)節(jié)機制，打造切實可行的一套績效考核機制。
垃圾處理PPP項目的合規(guī)運營設(shè)計
選題理由：
“運營”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當(dāng)然是財政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)嚴格規(guī)定了PPP需包含運營內(nèi)容，否則無法入庫。因此，當(dāng)下PPP項目設(shè)計時，一定要著重考慮運營是什么?運營什么?怎么運營?這幾個關(guān)鍵性的問題。面對著這樣的局面，大家反應(yīng)不同，一種是抓緊將不合規(guī)的PPP項目包裝一下，添加一些運營內(nèi)容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號文“運營”的含義是什么，再有針對性地操作。垃圾處理行業(yè)是一個輕建設(shè)重運營的行業(yè)，92號文對其本不應(yīng)該有什么影響，但由于我國生活垃圾處理費是上交政府的，社會資本很少有能夠直接收取費用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運營性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機構(gòu)PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發(fā)下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市生活垃圾收集轉(zhuǎn)運體系建設(shè)PPP項目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項目總投資：11000萬元
所處階段：準備階段
回報機制：政府付費
合作期限：18年
運作方式：BOT
項目概況：本項目處于準備階段，是垃圾處理項目中典型的無其他經(jīng)營性收入的類型，該項目主要旨在建設(shè)當(dāng)?shù)氐氖锌h鄉(xiāng)垃圾收集轉(zhuǎn)運體系，提升人居環(huán)境。
二、提問
1、92號文要求PPP項目須運營，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項目應(yīng)該如何設(shè)計運營內(nèi)容?
三、分析
1、PPP假運營的寬松認定標準
汪金敏老師作為專家組組長，提出了PPP假運營的寬松認定標準是：
運營服務(wù)費低于5%或按實結(jié)算的政府付費類PPP項目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費類實質(zhì)性運營內(nèi)容
實質(zhì)運營內(nèi)容，按照財金〔2014〕156號規(guī)定，就公共交通項目是指“運營有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設(shè)施”;就公用設(shè)施項目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會公共服務(wù)項目是指“提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)”。
這里暫時還用不到5%的比例，156號文的規(guī)定就決定了某一類型的項目有其相對特定的運營內(nèi)容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項目的運營內(nèi)容不是區(qū)域生活垃圾的收集和轉(zhuǎn)運，而是垃圾樓、中轉(zhuǎn)站的維護，周邊植被的養(yǎng)護，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會資本方幫助其建設(shè)了一些垃圾收集轉(zhuǎn)運要做的工程。
此處，還有一個概念需要明晰：即“運營”與“使用者付費”的關(guān)系。很多人誤解，使用者付費才是運營，這樣理解的話，那養(yǎng)護公路就不是運營嗎?這不是與156號文明顯違背嘛。因此，如果一個項目有使用者付費，那么一定有運營;如果沒有使用者付費，也不代表沒有運營。
關(guān)于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認定為寬松認定標準，肯定是運營內(nèi)容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實際核查各地入庫PPP項目情況的大數(shù)據(jù)總結(jié)有關(guān)，不足5%的項目有但是不多，不至于達到大面積擊倒PPP項目的程度。從改革的穩(wěn)和緩的角度看，5%是汪老師根據(jù)實際情況確定的一個初步標準。
(2)運營服務(wù)費低于5%的提前鎖定政府支出責(zé)任
防止PPP異化為拉長版BT是我國長期的政策取向。財政部財辦金〔2017〕92號文解讀指出：“防止政府對項目各項支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT”。《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)〔2012〕463號)規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務(wù);二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔(dān)風(fēng)險，竣工驗收就走人的社會資本把項目未來風(fēng)險都讓政府承擔(dān)，再結(jié)合政府崗位定期調(diào)動的政治制度，極有可能引發(fā)歷史遺留問題。
那么關(guān)鍵問題就是“運營服務(wù)費低于5%”與“BT”是否有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進行績效考核。按照92號文最低程度的規(guī)定，建設(shè)部分30%納入績效考核，經(jīng)營部分當(dāng)然是100%績效考核，那么一個運營服務(wù)費為5%的項目，績效考核結(jié)果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項目的付費區(qū)間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會資本方只要多出20%運營成本，即相當(dāng)于以30%建設(shè)成本的3%作為代價，一般就可以保證運營績效得滿分，從而保證足額得到30%建設(shè)成本。
關(guān)于30%究竟該怎么理解，市場上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點是30%建設(shè)成本的績效考核，是專門考核建設(shè)屬性的績效，比如雖然竣工驗收合格，但是沒有達到規(guī)定使用年限，或者隨著使用過程而產(chǎn)生瑕疵啦，或者直接把維修維護劃入該部分績效考核;第二種觀點是30%建設(shè)成本能否得到，取決于運營績效考核打分情況，運營績效滿分，那么30%建設(shè)成本就一定可以拿到。當(dāng)然還有其他觀點，比如說運營和建設(shè)占比為3:7的觀點，相對而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財政部是這樣解釋的：
要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運營績效考核的約束力。
財政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點，因此其他觀點不攻自破。為了讓運營績效考核發(fā)揮效力和重要作用，那么為了實現(xiàn)運營績效考核所多支出的運營成本，與獲得的30%的建設(shè)成本之間，應(yīng)該有一定程度的相當(dāng)性。這時候，我們再看一下上面汪老師的解讀，就很好理解，為什么5%已經(jīng)是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實結(jié)算的沒有承擔(dān)主要運營風(fēng)險
社會資本方承擔(dān)主要運營風(fēng)險是PPP項目的基本要求。財金〔2016〕92號規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目基準成本和項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風(fēng)險由項目公司承擔(dān)”。蘇財金〔2017〕92號文規(guī)定：“對無運營內(nèi)容…社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險等不得納入省PPP項目庫”。
按實結(jié)算，看似是比較公平的做法，實際上是社會資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應(yīng)該是按實計算、嚴格績效結(jié)算。績效考核重中之重，一定要有。
(4)運營服務(wù)費低于5%或按實結(jié)算的物不所值
PPP模式比傳統(tǒng)模式融資成本高，只有在同等運營服務(wù)質(zhì)量下較大幅度降低運營成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運營成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購買服務(wù)、一般政府采購、特許經(jīng)營、EPC等就可以很好完成的事項，通過物有所值做PPP簡直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測算的弊端。
2、垃圾處理PPP項目應(yīng)該如何設(shè)計運營內(nèi)容?
其實汪老師的論斷從邏輯和政策法規(guī)等多個角度看，都十分正確，5%的比例也只是現(xiàn)實所迫，因為再提高比例的話，不合規(guī)的項目實在太多，會影響整個PPP行業(yè)在中國的發(fā)展?；诖?，對于垃圾處理行業(yè)的PPP項目，設(shè)計運營內(nèi)容時有哪些注意事項呢?
嚴格績效考核：30%建設(shè)成本掛鉤+100%運營績效考核
因為垃圾處理PPP項目的運營內(nèi)容一般都是占據(jù)很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔(dān)心，主要是要把績效考核機制制定清楚，最低程度也要滿足92號文的要求。垃圾處理一般以處理規(guī)模為績效考核的基礎(chǔ)依據(jù)，那么在劃定處理規(guī)模時應(yīng)該結(jié)合項目實際情況合理確定范圍和區(qū)間，輔以動態(tài)調(diào)節(jié)機制，打造切實可行的一套績效考核機制。
