我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作起步于2007年。2013年，原環(huán)境保護(hù)部與原保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求各地開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出：“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。”隨后，相關(guān)部門發(fā)布了一系列文件，有力推動(dòng)了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的實(shí)施。目前，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）均已開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，覆蓋涉重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置等行業(yè)，保險(xiǎn)公司已累計(jì)為企業(yè)提供超過1600億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中存在哪些問題？如何進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展？課題組對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)進(jìn)行了初步評(píng)估，并提出了針對(duì)性的建議。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的成效與不足
總的來看，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。
一是市場規(guī)模表現(xiàn)出較強(qiáng)的政策性。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年全國投保企業(yè)數(shù)量達(dá)到1.6萬家（次），保費(fèi)總額3.15億元，保障金額306億元。
二是產(chǎn)品性價(jià)比逐步提高。費(fèi)率是體現(xiàn)產(chǎn)品性價(jià)比的重要指標(biāo)，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)平均費(fèi)率大幅下降，2013年平均費(fèi)率為1.49%，2014年基本持平為1.51%，2017年下降至1.03%。
三是試點(diǎn)“強(qiáng)制”特色更明顯。部分省區(qū)市發(fā)布了新一輪環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)方案，規(guī)定強(qiáng)制投保行業(yè)，發(fā)布強(qiáng)制投保企業(yè)名單，明確生態(tài)環(huán)境部門可以責(zé)令限期投保，并與環(huán)境信用評(píng)價(jià)掛鉤，“強(qiáng)制”特色更加明顯。
四是強(qiáng)制投保范圍明確。2017年后的新一輪試點(diǎn)中，山東、貴州、深圳等地的投保范圍，集中在石油、化工、制藥、涉及危廢、涉重金屬行業(yè)。
五是服務(wù)模式更加統(tǒng)一。2017年后新一輪試點(diǎn)過程中，深圳、貴州、山東、海南、新疆均采取共保模式，招標(biāo)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司組建共保體。
六是試點(diǎn)取得成效。一方面，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)促進(jìn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范；另一方面，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有利于及時(shí)救濟(jì)污染受害者。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，保險(xiǎn)公司已經(jīng)支付賠款1億元以上，許多污染受害者及時(shí)得到救濟(jì)，較好維持了正常的生產(chǎn)生活。
在試點(diǎn)過程中，也存在以下問題。
一是保險(xiǎn)責(zé)任范圍與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：承保責(zé)任為人身傷亡或直接財(cái)產(chǎn)損失，不包括生態(tài)環(huán)境損害；承保責(zé)任為場所責(zé)任，僅承保約定區(qū)域內(nèi)的損害，約定區(qū)域外的損害不在承保范圍內(nèi)；未對(duì)延長報(bào)告期進(jìn)行約定。上述問題會(huì)導(dǎo)致以下后果：責(zé)任范圍不合理直接導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。根據(jù)保監(jiān)會(huì)口徑，環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率不到10%；企業(yè)投保意愿降低。
二是試點(diǎn)企業(yè)名單制定較為隨意。試點(diǎn)企業(yè)名單的確定缺乏明確依據(jù)，確定投保企業(yè)范圍較為隨意，有些地方直接下發(fā)試點(diǎn)企業(yè)名單，要求企業(yè)投保，有些地方在政府網(wǎng)站上對(duì)試點(diǎn)企業(yè)名單進(jìn)行公示，并設(shè)置了異議期等公開程序。
三是確定投保責(zé)任限額的標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在上位法缺位的情況下，地方試點(diǎn)的責(zé)任限額一般以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為確定企業(yè)投保義務(wù)額度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地投保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)多樣，比如貴州將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分為5級(jí)，山東分為3級(jí)，深圳分為6級(jí)。由于各地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此各地的責(zé)任限額存在較大差異。
四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的情況下，在地方試點(diǎn)中，保險(xiǎn)公司一般依賴風(fēng)險(xiǎn)分類手段以及除外責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。大多數(shù)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)定了很多除外責(zé)任，比如將企業(yè)排污行為導(dǎo)致的損害、漸進(jìn)性污染導(dǎo)致的損害以及地下儲(chǔ)罐損害等均列入除外責(zé)任。這樣做的后果，除了風(fēng)險(xiǎn)分類條款和責(zé)任限額嚴(yán)格限制了企業(yè)索賠金額，直接影響環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率之外，也讓企業(yè)產(chǎn)生保險(xiǎn)公司收了錢就走的印象，嚴(yán)重影響企業(yè)投保意愿。
五是保險(xiǎn)行業(yè)與生態(tài)環(huán)境主管部門之間存在信息壁壘。信息壁壘問題導(dǎo)致以下后果：保險(xiǎn)責(zé)任限額在地方試點(diǎn)存在較大差異性，投保企業(yè)投保是一筆糊涂賬。
對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行初步評(píng)估得出的結(jié)論
通過對(duì)我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的分析，并結(jié)合國外在推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，課題組經(jīng)過初步評(píng)估認(rèn)為，目前我國在法律上基本具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。但是，試點(diǎn)政策存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善、社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)、試點(diǎn)政策的實(shí)施方式缺乏依據(jù)等問題。具體包括以下方面：
法律上已具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。我國已經(jīng)建立了嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任法律體系，企業(yè)面臨前所未有的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在立法上，明確采用嚴(yán)格責(zé)任原則進(jìn)行歸責(zé)。在責(zé)任構(gòu)成要件上，不要求行為的違法性，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著，即使企業(yè)按照排污標(biāo)準(zhǔn)排污，沒有環(huán)境違法行為，但是只要排污行為導(dǎo)致了污染損害后果，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。在制度建設(shè)上，已建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，企業(yè)開始對(duì)生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)法律上的賠償責(zé)任。
針對(duì)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染民事責(zé)任現(xiàn)狀，課題組通過分析461個(gè)環(huán)境污染司法裁判案例，顯示出幾個(gè)特點(diǎn)：一是99%的案例是以企業(yè)為被告。二是調(diào)解結(jié)案比率極低，企業(yè)和受害人雙方矛盾難以調(diào)和。在461個(gè)案例中，環(huán)境民事調(diào)解結(jié)案的比例僅為1%，而相比其他民事案件，根據(jù)最高法發(fā)布的工作報(bào)告，民事案件的調(diào)解率為31.78%。三是污染類型復(fù)雜多樣，證據(jù)收集困難。四是賠償金額較高，企業(yè)涉訴后面臨巨額經(jīng)濟(jì)賠償。461個(gè)案例中，損害賠償金額平均值為186.35萬元，最大賠償額為4000萬元。
部分試點(diǎn)地方先行先試，改進(jìn)了承保責(zé)任范圍，規(guī)范了保險(xiǎn)條款。2017年以來，以貴州模式為代表，貴州、海南、深圳、山東等地進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)承保責(zé)任范圍，將漸進(jìn)污染損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、應(yīng)急清污費(fèi)用等責(zé)任納入責(zé)任范圍，并對(duì)賠償責(zé)任限額進(jìn)行規(guī)范，避免保險(xiǎn)公司采用過細(xì)分類限額規(guī)避賠償責(zé)任。這些做法改善了保險(xiǎn)產(chǎn)品的合理性，有利于提高賠付率。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善，損害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心要素是立法為高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，現(xiàn)有試點(diǎn)政策僅規(guī)定了高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)范圍與承保責(zé)任范圍，并未規(guī)定責(zé)任限額與除外責(zé)任。各地試點(diǎn)實(shí)踐中，責(zé)任限額與除外責(zé)任一般由保險(xiǎn)公司或經(jīng)紀(jì)公司自主確定，實(shí)際上將風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)權(quán)交給了市場。這一機(jī)制違反了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度責(zé)任限額法定、責(zé)任范圍法定的基本內(nèi)容要求。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的缺失，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。一方面，投保人想要尋求最便宜的保單，使他們能夠滿足相關(guān)文件或地方政府提出的要求；另一方面，承保人也傾向于提供盡可能小的保險(xiǎn)范圍，因?yàn)橥侗Ｈ藢?duì)承保人提出的索賠越少，保費(fèi)就越低。根據(jù)2015年對(duì)部分地方試點(diǎn)的調(diào)研，目前每家投保企業(yè)的平均保費(fèi)在3萬元左右，地方生態(tài)環(huán)境部門與投保企業(yè)普遍反映環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。從四川省不完全數(shù)據(jù)情況看，其賠付率不到4%。比較而言，我國其他的責(zé)任保險(xiǎn)賠付率在40%-60%左右。極低的賠付率直接損害了第三方索賠人的利益，難以達(dá)到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。
社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在承保前開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額。投保企業(yè)為降低保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額，一般會(huì)采取相應(yīng)措施盡量降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了控制其承保風(fēng)險(xiǎn)，降低事故發(fā)生概率，也會(huì)督促投保企業(yè)開展相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。
根據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，無法獨(dú)立開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有些大型保險(xiǎn)公司委托第三方機(jī)構(gòu)在少數(shù)地方開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)試點(diǎn)，但是由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與投保企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在直接利益關(guān)系，在沒有技術(shù)規(guī)范的情況下，其難以做出客觀、真實(shí)的評(píng)估。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)，導(dǎo)致費(fèi)率與責(zé)任限額的制定較為隨意，政策實(shí)施具有較大的差異性，容易引發(fā)企業(yè)對(duì)政策公平性的質(zhì)疑，影響企業(yè)投保的積極性。
制度實(shí)施有待立法強(qiáng)力推動(dòng)。2013年《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，地方試點(diǎn)采取自下而上的方式在地方實(shí)施。自下而上的政策實(shí)施方式是指，第一，國家政策文件法律依據(jù)不足。雖然國家相關(guān)部門2013年就出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》，但由于《保險(xiǎn)法》規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，上述政策文件法律效力不足。第二，政策實(shí)施主要依賴地方出臺(tái)投保企業(yè)名單、激勵(lì)約束手段。地方試點(diǎn)出臺(tái)實(shí)施方案，主要包括試點(diǎn)企業(yè)名單、投保激勵(lì)與約束機(jī)制等。第三，地方生態(tài)環(huán)境部門針對(duì)試點(diǎn)企業(yè)召開推動(dòng)會(huì)或培訓(xùn)會(huì)，推動(dòng)企業(yè)投保。之后，保險(xiǎn)公司根據(jù)投保企業(yè)名單自行開展業(yè)務(wù)。
自下而上的實(shí)施方式導(dǎo)致了兩方面的問題。一方面，地方生態(tài)環(huán)境部門開展試點(diǎn)工作缺乏法律與職能上的依據(jù)。有些工作并不在其“三定”職能范圍內(nèi)，比如發(fā)布試點(diǎn)企業(yè)名單、對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司開展招投標(biāo)工作等。這些方式操作起來沒有依據(jù)，在公正性方面容易引起社會(huì)質(zhì)疑，也給經(jīng)紀(jì)公司留下尋租空間，給地方相關(guān)部門留下行政隱患。另一方面，企業(yè)不支持，社會(huì)評(píng)價(jià)低。很多企業(yè)甚至生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為是給保險(xiǎn)公司打工，保險(xiǎn)公司坐收漁利。而保險(xiǎn)公司也認(rèn)為企業(yè)沒有投保積極性，抱怨環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)難以開展，以及保險(xiǎn)價(jià)格低廉，難以開展附加的風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。
從國際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度真正實(shí)施需要立法的強(qiáng)力推動(dòng)，否則地方試點(diǎn)無法建立起公平合理的長效機(jī)制。
關(guān)于建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的政策建議
為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，為生態(tài)文明體制改革要求的“建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，課題組提出如下建議。
一是建立生態(tài)環(huán)境部門與銀保監(jiān)部門的聯(lián)合工作機(jī)制。建議建立生態(tài)環(huán)境部與銀保監(jiān)會(huì)的聯(lián)合工作機(jī)制，建立相關(guān)信息的共享機(jī)制。比如組織相關(guān)部門、研究人員定期編輯報(bào)送“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)通訊”，及時(shí)匯總報(bào)送各地方試點(diǎn)進(jìn)展情況，反映試點(diǎn)問題，總結(jié)試點(diǎn)成效，為下一步相關(guān)立法提供支撐材料。
二是開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)調(diào)研評(píng)估，全面掌握試點(diǎn)情況。建議開展地方試點(diǎn)調(diào)研，全面掌握試點(diǎn)情況，掌握制度建立與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。建議在試點(diǎn)調(diào)研中特別關(guān)注各地投保企業(yè)范圍的確定，分析其行業(yè)特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，分析投保企業(yè)發(fā)生保險(xiǎn)事故的事故特點(diǎn)等，為下一步確定法定投保企業(yè)范圍提供數(shù)據(jù)積累。
三是聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)責(zé)任限額”。建議鼓勵(lì)省級(jí)地方生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同銀行保險(xiǎn)監(jiān)管部門發(fā)布本行政區(qū)域的責(zé)任限額，為未來制度實(shí)施提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累。
四是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保指南”。建議針對(duì)投保企業(yè)研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保指南”，主要對(duì)投保企業(yè)范圍、投保責(zé)任范圍與除外責(zé)任，以及保險(xiǎn)合同中的關(guān)鍵術(shù)語（包括追溯期、報(bào)告期、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于賠償責(zé)任范圍的影響等）進(jìn)行解釋與說明，促使企業(yè)明確其污染者責(zé)任，明確權(quán)利義務(wù)，同時(shí)也有助于投保企業(yè)在投保時(shí)選擇保險(xiǎn)條款。投保指南主要目標(biāo)在于服務(wù)企業(yè)，便于企業(yè)了解政策背景、法律要求以及保險(xiǎn)條款現(xiàn)狀等，為投保企業(yè)普及知識(shí)。
五是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南”。指導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與投保企業(yè)合理評(píng)估環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，其主要內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)問詢指標(biāo)及法律責(zé)任提示。評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)遵循兩個(gè)思路，一是采取承諾告知制，由投保企業(yè)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)問詢指標(biāo)進(jìn)行告知和承諾，采取相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行約束；二是注重法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上關(guān)注企業(yè)的違法情況、損害賠償情況、周邊居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中存在哪些問題？如何進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展？課題組對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)進(jìn)行了初步評(píng)估，并提出了針對(duì)性的建議。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的成效與不足
總的來看，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。
一是市場規(guī)模表現(xiàn)出較強(qiáng)的政策性。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年全國投保企業(yè)數(shù)量達(dá)到1.6萬家（次），保費(fèi)總額3.15億元，保障金額306億元。
二是產(chǎn)品性價(jià)比逐步提高。費(fèi)率是體現(xiàn)產(chǎn)品性價(jià)比的重要指標(biāo)，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)平均費(fèi)率大幅下降，2013年平均費(fèi)率為1.49%，2014年基本持平為1.51%，2017年下降至1.03%。
三是試點(diǎn)“強(qiáng)制”特色更明顯。部分省區(qū)市發(fā)布了新一輪環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)方案，規(guī)定強(qiáng)制投保行業(yè)，發(fā)布強(qiáng)制投保企業(yè)名單，明確生態(tài)環(huán)境部門可以責(zé)令限期投保，并與環(huán)境信用評(píng)價(jià)掛鉤，“強(qiáng)制”特色更加明顯。
四是強(qiáng)制投保范圍明確。2017年后的新一輪試點(diǎn)中，山東、貴州、深圳等地的投保范圍，集中在石油、化工、制藥、涉及危廢、涉重金屬行業(yè)。
五是服務(wù)模式更加統(tǒng)一。2017年后新一輪試點(diǎn)過程中，深圳、貴州、山東、海南、新疆均采取共保模式，招標(biāo)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司組建共保體。
六是試點(diǎn)取得成效。一方面，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)促進(jìn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范；另一方面，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有利于及時(shí)救濟(jì)污染受害者。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，保險(xiǎn)公司已經(jīng)支付賠款1億元以上，許多污染受害者及時(shí)得到救濟(jì)，較好維持了正常的生產(chǎn)生活。
在試點(diǎn)過程中，也存在以下問題。
一是保險(xiǎn)責(zé)任范圍與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：承保責(zé)任為人身傷亡或直接財(cái)產(chǎn)損失，不包括生態(tài)環(huán)境損害；承保責(zé)任為場所責(zé)任，僅承保約定區(qū)域內(nèi)的損害，約定區(qū)域外的損害不在承保范圍內(nèi)；未對(duì)延長報(bào)告期進(jìn)行約定。上述問題會(huì)導(dǎo)致以下后果：責(zé)任范圍不合理直接導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。根據(jù)保監(jiān)會(huì)口徑，環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率不到10%；企業(yè)投保意愿降低。
二是試點(diǎn)企業(yè)名單制定較為隨意。試點(diǎn)企業(yè)名單的確定缺乏明確依據(jù)，確定投保企業(yè)范圍較為隨意，有些地方直接下發(fā)試點(diǎn)企業(yè)名單，要求企業(yè)投保，有些地方在政府網(wǎng)站上對(duì)試點(diǎn)企業(yè)名單進(jìn)行公示，并設(shè)置了異議期等公開程序。
三是確定投保責(zé)任限額的標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在上位法缺位的情況下，地方試點(diǎn)的責(zé)任限額一般以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為確定企業(yè)投保義務(wù)額度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地投保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)多樣，比如貴州將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分為5級(jí)，山東分為3級(jí)，深圳分為6級(jí)。由于各地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此各地的責(zé)任限額存在較大差異。
四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的情況下，在地方試點(diǎn)中，保險(xiǎn)公司一般依賴風(fēng)險(xiǎn)分類手段以及除外責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。大多數(shù)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)定了很多除外責(zé)任，比如將企業(yè)排污行為導(dǎo)致的損害、漸進(jìn)性污染導(dǎo)致的損害以及地下儲(chǔ)罐損害等均列入除外責(zé)任。這樣做的后果，除了風(fēng)險(xiǎn)分類條款和責(zé)任限額嚴(yán)格限制了企業(yè)索賠金額，直接影響環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率之外，也讓企業(yè)產(chǎn)生保險(xiǎn)公司收了錢就走的印象，嚴(yán)重影響企業(yè)投保意愿。
五是保險(xiǎn)行業(yè)與生態(tài)環(huán)境主管部門之間存在信息壁壘。信息壁壘問題導(dǎo)致以下后果：保險(xiǎn)責(zé)任限額在地方試點(diǎn)存在較大差異性，投保企業(yè)投保是一筆糊涂賬。
對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行初步評(píng)估得出的結(jié)論
通過對(duì)我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的分析，并結(jié)合國外在推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，課題組經(jīng)過初步評(píng)估認(rèn)為，目前我國在法律上基本具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。但是，試點(diǎn)政策存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善、社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)、試點(diǎn)政策的實(shí)施方式缺乏依據(jù)等問題。具體包括以下方面：
法律上已具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。我國已經(jīng)建立了嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任法律體系，企業(yè)面臨前所未有的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在立法上，明確采用嚴(yán)格責(zé)任原則進(jìn)行歸責(zé)。在責(zé)任構(gòu)成要件上，不要求行為的違法性，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著，即使企業(yè)按照排污標(biāo)準(zhǔn)排污，沒有環(huán)境違法行為，但是只要排污行為導(dǎo)致了污染損害后果，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。在制度建設(shè)上，已建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，企業(yè)開始對(duì)生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)法律上的賠償責(zé)任。
針對(duì)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染民事責(zé)任現(xiàn)狀，課題組通過分析461個(gè)環(huán)境污染司法裁判案例，顯示出幾個(gè)特點(diǎn)：一是99%的案例是以企業(yè)為被告。二是調(diào)解結(jié)案比率極低，企業(yè)和受害人雙方矛盾難以調(diào)和。在461個(gè)案例中，環(huán)境民事調(diào)解結(jié)案的比例僅為1%，而相比其他民事案件，根據(jù)最高法發(fā)布的工作報(bào)告，民事案件的調(diào)解率為31.78%。三是污染類型復(fù)雜多樣，證據(jù)收集困難。四是賠償金額較高，企業(yè)涉訴后面臨巨額經(jīng)濟(jì)賠償。461個(gè)案例中，損害賠償金額平均值為186.35萬元，最大賠償額為4000萬元。
部分試點(diǎn)地方先行先試，改進(jìn)了承保責(zé)任范圍，規(guī)范了保險(xiǎn)條款。2017年以來，以貴州模式為代表，貴州、海南、深圳、山東等地進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)承保責(zé)任范圍，將漸進(jìn)污染損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、應(yīng)急清污費(fèi)用等責(zé)任納入責(zé)任范圍，并對(duì)賠償責(zé)任限額進(jìn)行規(guī)范，避免保險(xiǎn)公司采用過細(xì)分類限額規(guī)避賠償責(zé)任。這些做法改善了保險(xiǎn)產(chǎn)品的合理性，有利于提高賠付率。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善，損害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心要素是立法為高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，現(xiàn)有試點(diǎn)政策僅規(guī)定了高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)范圍與承保責(zé)任范圍，并未規(guī)定責(zé)任限額與除外責(zé)任。各地試點(diǎn)實(shí)踐中，責(zé)任限額與除外責(zé)任一般由保險(xiǎn)公司或經(jīng)紀(jì)公司自主確定，實(shí)際上將風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)權(quán)交給了市場。這一機(jī)制違反了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度責(zé)任限額法定、責(zé)任范圍法定的基本內(nèi)容要求。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的缺失，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。一方面，投保人想要尋求最便宜的保單，使他們能夠滿足相關(guān)文件或地方政府提出的要求；另一方面，承保人也傾向于提供盡可能小的保險(xiǎn)范圍，因?yàn)橥侗Ｈ藢?duì)承保人提出的索賠越少，保費(fèi)就越低。根據(jù)2015年對(duì)部分地方試點(diǎn)的調(diào)研，目前每家投保企業(yè)的平均保費(fèi)在3萬元左右，地方生態(tài)環(huán)境部門與投保企業(yè)普遍反映環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。從四川省不完全數(shù)據(jù)情況看，其賠付率不到4%。比較而言，我國其他的責(zé)任保險(xiǎn)賠付率在40%-60%左右。極低的賠付率直接損害了第三方索賠人的利益，難以達(dá)到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。
社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在承保前開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額。投保企業(yè)為降低保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額，一般會(huì)采取相應(yīng)措施盡量降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了控制其承保風(fēng)險(xiǎn)，降低事故發(fā)生概率，也會(huì)督促投保企業(yè)開展相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。
根據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，無法獨(dú)立開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有些大型保險(xiǎn)公司委托第三方機(jī)構(gòu)在少數(shù)地方開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)試點(diǎn)，但是由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與投保企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在直接利益關(guān)系，在沒有技術(shù)規(guī)范的情況下，其難以做出客觀、真實(shí)的評(píng)估。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)，導(dǎo)致費(fèi)率與責(zé)任限額的制定較為隨意，政策實(shí)施具有較大的差異性，容易引發(fā)企業(yè)對(duì)政策公平性的質(zhì)疑，影響企業(yè)投保的積極性。
制度實(shí)施有待立法強(qiáng)力推動(dòng)。2013年《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，地方試點(diǎn)采取自下而上的方式在地方實(shí)施。自下而上的政策實(shí)施方式是指，第一，國家政策文件法律依據(jù)不足。雖然國家相關(guān)部門2013年就出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》，但由于《保險(xiǎn)法》規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，上述政策文件法律效力不足。第二，政策實(shí)施主要依賴地方出臺(tái)投保企業(yè)名單、激勵(lì)約束手段。地方試點(diǎn)出臺(tái)實(shí)施方案，主要包括試點(diǎn)企業(yè)名單、投保激勵(lì)與約束機(jī)制等。第三，地方生態(tài)環(huán)境部門針對(duì)試點(diǎn)企業(yè)召開推動(dòng)會(huì)或培訓(xùn)會(huì)，推動(dòng)企業(yè)投保。之后，保險(xiǎn)公司根據(jù)投保企業(yè)名單自行開展業(yè)務(wù)。
自下而上的實(shí)施方式導(dǎo)致了兩方面的問題。一方面，地方生態(tài)環(huán)境部門開展試點(diǎn)工作缺乏法律與職能上的依據(jù)。有些工作并不在其“三定”職能范圍內(nèi)，比如發(fā)布試點(diǎn)企業(yè)名單、對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司開展招投標(biāo)工作等。這些方式操作起來沒有依據(jù)，在公正性方面容易引起社會(huì)質(zhì)疑，也給經(jīng)紀(jì)公司留下尋租空間，給地方相關(guān)部門留下行政隱患。另一方面，企業(yè)不支持，社會(huì)評(píng)價(jià)低。很多企業(yè)甚至生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為是給保險(xiǎn)公司打工，保險(xiǎn)公司坐收漁利。而保險(xiǎn)公司也認(rèn)為企業(yè)沒有投保積極性，抱怨環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)難以開展，以及保險(xiǎn)價(jià)格低廉，難以開展附加的風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。
從國際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度真正實(shí)施需要立法的強(qiáng)力推動(dòng)，否則地方試點(diǎn)無法建立起公平合理的長效機(jī)制。
關(guān)于建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的政策建議
為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，為生態(tài)文明體制改革要求的“建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，課題組提出如下建議。
一是建立生態(tài)環(huán)境部門與銀保監(jiān)部門的聯(lián)合工作機(jī)制。建議建立生態(tài)環(huán)境部與銀保監(jiān)會(huì)的聯(lián)合工作機(jī)制，建立相關(guān)信息的共享機(jī)制。比如組織相關(guān)部門、研究人員定期編輯報(bào)送“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)通訊”，及時(shí)匯總報(bào)送各地方試點(diǎn)進(jìn)展情況，反映試點(diǎn)問題，總結(jié)試點(diǎn)成效，為下一步相關(guān)立法提供支撐材料。
二是開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)調(diào)研評(píng)估，全面掌握試點(diǎn)情況。建議開展地方試點(diǎn)調(diào)研，全面掌握試點(diǎn)情況，掌握制度建立與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。建議在試點(diǎn)調(diào)研中特別關(guān)注各地投保企業(yè)范圍的確定，分析其行業(yè)特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，分析投保企業(yè)發(fā)生保險(xiǎn)事故的事故特點(diǎn)等，為下一步確定法定投保企業(yè)范圍提供數(shù)據(jù)積累。
三是聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)責(zé)任限額”。建議鼓勵(lì)省級(jí)地方生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同銀行保險(xiǎn)監(jiān)管部門發(fā)布本行政區(qū)域的責(zé)任限額，為未來制度實(shí)施提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累。
四是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保指南”。建議針對(duì)投保企業(yè)研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保指南”，主要對(duì)投保企業(yè)范圍、投保責(zé)任范圍與除外責(zé)任，以及保險(xiǎn)合同中的關(guān)鍵術(shù)語（包括追溯期、報(bào)告期、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于賠償責(zé)任范圍的影響等）進(jìn)行解釋與說明，促使企業(yè)明確其污染者責(zé)任，明確權(quán)利義務(wù)，同時(shí)也有助于投保企業(yè)在投保時(shí)選擇保險(xiǎn)條款。投保指南主要目標(biāo)在于服務(wù)企業(yè)，便于企業(yè)了解政策背景、法律要求以及保險(xiǎn)條款現(xiàn)狀等，為投保企業(yè)普及知識(shí)。
五是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南”。指導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與投保企業(yè)合理評(píng)估環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，其主要內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)問詢指標(biāo)及法律責(zé)任提示。評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)遵循兩個(gè)思路，一是采取承諾告知制，由投保企業(yè)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)問詢指標(biāo)進(jìn)行告知和承諾，采取相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行約束；二是注重法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上關(guān)注企業(yè)的違法情況、損害賠償情況、周邊居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等。
