微信客服
微信公眾號(hào)
一、轉(zhuǎn)供電主體的定義
根據(jù)發(fā)改辦價(jià)格〔2018〕787號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，轉(zhuǎn)供電行為是指電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為。存在轉(zhuǎn)供行為的單位或個(gè)人，我們稱之為轉(zhuǎn)供電主體。
二、轉(zhuǎn)供電主體的特點(diǎn)
1、轉(zhuǎn)供電主體基本都是與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費(fèi)的用戶；
2、電網(wǎng)并網(wǎng)接入點(diǎn)到終端用戶電力接入點(diǎn)的電力設(shè)施和配網(wǎng)線路由轉(zhuǎn)供電主體投資建設(shè)；
3、轉(zhuǎn)供電主體向電網(wǎng)繳納用電費(fèi)用，終端用戶向轉(zhuǎn)供電主體繳納用電費(fèi)用；
4、轉(zhuǎn)供電主體用電費(fèi)用的計(jì)量與結(jié)算由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)，而通常情況下終端用戶用電費(fèi)用的計(jì)量和結(jié)算由轉(zhuǎn)供電主體負(fù)責(zé)；
5、電網(wǎng)企業(yè)一般是按照兩部制電價(jià)向轉(zhuǎn)供電主體收費(fèi)，轉(zhuǎn)供電主體一般是按照一部制方式向終端用戶收費(fèi)；
6、轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶收取的用電費(fèi)用中一般都會(huì)攤銷損耗、運(yùn)行維護(hù)成本以及預(yù)期收益等費(fèi)用，以保證轉(zhuǎn)供電主體的利益；
7、大部分轉(zhuǎn)供電主體以物業(yè)管理費(fèi)或者服務(wù)費(fèi)的方式向終端用戶收取用電費(fèi)用；
8、由于轉(zhuǎn)供電主體承擔(dān)了配電網(wǎng)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的職能，大部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶收取電費(fèi)的過(guò)程中存在不合理的加價(jià)現(xiàn)象；
9、部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶收取電費(fèi)的時(shí)候存在以電費(fèi)現(xiàn)金流作為收費(fèi)依據(jù)的現(xiàn)象；
10、很多轉(zhuǎn)供電主體符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目的特征；
11、部分轉(zhuǎn)供電主體屬于為大型建設(shè)項(xiàng)目配套工程的配電項(xiàng)目；
12、轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目有清晰的供電區(qū)域范圍。
13、相對(duì)轉(zhuǎn)供電主體，終端用戶沒(méi)有對(duì)電價(jià)的議價(jià)能力。處于弱勢(shì)地位。
三、規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體配電項(xiàng)目的國(guó)家政策
為切實(shí)把《政府工作報(bào)告》關(guān)于一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%的要求落實(shí)到位，國(guó)家發(fā)改委分別下達(dá)了《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)）、《關(guān)于電力行業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應(yīng)降低一般工商業(yè)電價(jià)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕732號(hào)），后又頒發(fā)了發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》、國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化許可條件、加快推進(jìn)增量配電項(xiàng)目電力業(yè)務(wù)許可工作的通知》以及發(fā)改價(jià)格〔2018〕1191號(hào)《關(guān)于降低一般工商業(yè)目錄電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這些文件就轉(zhuǎn)供電主體提出了以下要求：
1、全面清理規(guī)范電網(wǎng)主體在輸配電價(jià)之外的收費(fèi)項(xiàng)目。重點(diǎn)清理規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等經(jīng)營(yíng)者向轉(zhuǎn)供電用戶在國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)之外收取的各類加價(jià)。產(chǎn)區(qū)園區(qū)經(jīng)營(yíng)的園區(qū)內(nèi)電網(wǎng)。可自愿選擇移交電網(wǎng)企業(yè)直接供電或改制為增量配電網(wǎng)。商業(yè)綜合體等經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過(guò)租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)?。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)）
2、目前，一些地方的商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫(xiě)字樓等轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)存在不合理加價(jià)現(xiàn)象，國(guó)家多次降低一般工商業(yè)電價(jià)的措施未能得到有效傳遞和落實(shí)，必須采取有力措施清理規(guī)范，確保降價(jià)成果真正惠及終端用戶。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)）
3、不具備直接供電條件，繼續(xù)實(shí)行轉(zhuǎn)供電的，轉(zhuǎn)供電主體要將今年以來(lái)的降價(jià)政策措施全部傳導(dǎo)到終端用戶。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)要會(huì)同電網(wǎng)企業(yè)采取有效措施，清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加收的其他費(fèi)用，糾正轉(zhuǎn)供電主體的違規(guī)加價(jià)以及不執(zhí)行國(guó)家電價(jià)政策的行為。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)文）
4、符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目特征的轉(zhuǎn)供電主體，如果是《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理頒發(fā)》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）施行之前已建成投運(yùn)的，項(xiàng)目業(yè)主可以按照《管理辦法》有關(guān)要求向地方政府能源管理部門(mén)申請(qǐng)并獲準(zhǔn)開(kāi)展配電業(yè)務(wù)，申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）時(shí)不要求提供項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料，提供地方政府能源管理部門(mén)出具的同意其開(kāi)展配電業(yè)務(wù)證明材料即可。（國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)）
5、作為大型建設(shè)項(xiàng)目配套工程的轉(zhuǎn)供電主體配電項(xiàng)目，在主體項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料中已明確建設(shè)任務(wù)的配電項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）時(shí)提供主體項(xiàng)目的核準(zhǔn)（審批）材料即可，不需要提供獨(dú)立的配電項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料。（國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)）
四、轉(zhuǎn)供電主體存在的主要問(wèn)題
從2018年下半年開(kāi)始，國(guó)家和各地政府為了達(dá)到降低一般工商業(yè)電價(jià)的目標(biāo)，花費(fèi)了大量的人力物力對(duì)轉(zhuǎn)供電主體不規(guī)范行為進(jìn)行了檢查和清理。憑心而論，價(jià)格、經(jīng)信、市場(chǎng)監(jiān)督以及能源部門(mén)的管理者付出了巨大的勞動(dòng)。如今看來(lái)，電價(jià)降低幅度10%的目標(biāo)基本達(dá)到，但是終端電價(jià)完全按照國(guó)家規(guī)定的銷售電價(jià)這個(gè)目標(biāo)就差強(qiáng)人意。究其原因，有以下問(wèn)題：
1、配電資產(chǎn)管理體制不順
轉(zhuǎn)供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營(yíng)業(yè)所的管理職能。電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到轉(zhuǎn)供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉(zhuǎn)供電主體并網(wǎng)接入變電站的間隔。如果說(shuō)電網(wǎng)企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理配電網(wǎng)，這種管理到了轉(zhuǎn)供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒(méi)法做到配電網(wǎng)的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上合法的對(duì)用戶進(jìn)行電費(fèi)的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國(guó)配電管理體制長(zhǎng)期以來(lái)處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量地使用電力和最優(yōu)化地降低能耗。
目前從整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)管理的鏈條來(lái)看，電網(wǎng)的最后一公里居然游離于整個(gè)電力行業(yè)管理機(jī)制之外，這直接造成了轉(zhuǎn)供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時(shí)新的轉(zhuǎn)供電主體還在不斷地誕生。
2、企業(yè)投資回收模式不順
從轉(zhuǎn)供電主體的特點(diǎn)可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了并入電網(wǎng)以及到終端用戶的配電網(wǎng)設(shè)備和線路等電力設(shè)施的。而且這些電力設(shè)施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于轉(zhuǎn)供電主體實(shí)際使用容量的情況，這使得絕大部分轉(zhuǎn)供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車(chē)”的問(wèn)題。從而大大增加了電力設(shè)施投資的成本，也使得轉(zhuǎn)供電主體的度電過(guò)網(wǎng)成本難以下降。
由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認(rèn)為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉(zhuǎn)嫁投資成本、運(yùn)營(yíng)成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。而從電力運(yùn)營(yíng)和電價(jià)管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入經(jīng)信或者價(jià)格管理部門(mén)的工作范圍。因此造成了轉(zhuǎn)供電主體的投資機(jī)制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
3、準(zhǔn)壟斷下收費(fèi)機(jī)制不順
轉(zhuǎn)供電主體作為事實(shí)上的電力基層營(yíng)業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準(zhǔn)壟斷企業(yè)的特點(diǎn)。對(duì)于終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體在收費(fèi)權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。用戶一旦進(jìn)入轉(zhuǎn)供電主體的供電范圍，就處于弱勢(shì)地位，無(wú)法與其抗衡電價(jià)的高低。因此在準(zhǔn)壟斷下，轉(zhuǎn)供電主體必然不受監(jiān)管地向用戶收取所有自行認(rèn)為應(yīng)該攤銷的成本和損耗。更有的轉(zhuǎn)供電主體還加收若干管理費(fèi)，把轉(zhuǎn)供電變成了一種斂財(cái)行為。
4、被轉(zhuǎn)供企業(yè)繳費(fèi)方式不順
在清理一般工商業(yè)用戶電價(jià)過(guò)高的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉(zhuǎn)供的用戶出現(xiàn)了電費(fèi)和物業(yè)費(fèi)難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認(rèn)、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費(fèi)成本和電力設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)等混淆不清的繳費(fèi)方式。這使得相當(dāng)一部分被轉(zhuǎn)供用戶的度電支出超過(guò)國(guó)家規(guī)定的終端銷售電費(fèi)單價(jià)30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
5、市場(chǎng)監(jiān)管組織體系不順
從這次轉(zhuǎn)供電主體價(jià)格檢查和清理不合理收費(fèi)的過(guò)程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對(duì)轉(zhuǎn)供電主體（事實(shí)上的基層電力營(yíng)業(yè)所）的“死角”。從類別看，轉(zhuǎn)供電主體覆蓋了全社會(huì)各行各業(yè)，甚至包括政府部門(mén)。雖然目前能源、經(jīng)信、價(jià)格和能監(jiān)部門(mén)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強(qiáng)，但是轉(zhuǎn)供電主體的管理問(wèn)題也就是這次因?yàn)樘厥庠蛲伙@出來(lái)，一旦清理“運(yùn)動(dòng)”結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標(biāo)不治本。
五、轉(zhuǎn)供電主體目前的治理困境
無(wú)論是發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)文。還是發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)，都為轉(zhuǎn)供電主體的出路提供了一定的解決辦法。然而根據(jù)我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的治理陷入了困境。
1、轉(zhuǎn)供電主體不愿意無(wú)償移交給電網(wǎng)
根據(jù)以前的習(xí)慣，轉(zhuǎn)供電主體把內(nèi)部配電網(wǎng)無(wú)償移交給電網(wǎng)公司基本是一種慣例，但是這種慣例使得社會(huì)資本嚴(yán)重浪費(fèi)，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)閑置難以發(fā)現(xiàn)價(jià)值，同時(shí)這種移交基本上沒(méi)有移交土地所有權(quán)，從物權(quán)法角度判斷事實(shí)上屬于一種“擦邊球”行為，移交后的產(chǎn)權(quán)也難以經(jīng)受法律上的考驗(yàn)。
電改以來(lái)，尤其是分布式能源的發(fā)展和增量配電網(wǎng)改革的推動(dòng)作用，使得轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)成為社會(huì)上的一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然這些資產(chǎn)目前都是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但是對(duì)于專業(yè)從事配電網(wǎng)投資的電力企業(yè)和社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，如果能夠把這些存量配電網(wǎng)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改制為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就可以收購(gòu)、租賃和托管轉(zhuǎn)供電主體的電力業(yè)務(wù)。對(duì)于轉(zhuǎn)供電用戶來(lái)說(shuō)，原來(lái)積壓的資金得到盤(pán)活、原來(lái)無(wú)法經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)可以合法經(jīng)營(yíng)、原來(lái)缺乏專業(yè)管理的電力業(yè)務(wù)得到規(guī)范化管理，這無(wú)疑要比無(wú)償移交給電網(wǎng)更有吸引力。
2、裝表到戶存在資產(chǎn)和損耗障礙
根據(jù)國(guó)家文件指示，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該盡量做到裝表到戶。然而由于目前電網(wǎng)計(jì)量點(diǎn)基本上是以產(chǎn)權(quán)分界的，導(dǎo)致了即使電網(wǎng)企業(yè)不計(jì)成本給轉(zhuǎn)供電用戶安裝計(jì)量裝置，卻存在著非電網(wǎng)資產(chǎn)的損耗和運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清晰的隱患。這也使得電網(wǎng)企業(yè)難以有動(dòng)力開(kāi)展裝表到戶的工作。
3、改制增量配電網(wǎng)管理乏力
根據(jù)發(fā)改價(jià)格[2018]500號(hào)文要求，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)供電主體可以改制為增量配電網(wǎng)，這對(duì)于長(zhǎng)期缺乏電力專業(yè)管理的轉(zhuǎn)供電主體，同樣是一個(gè)艱難的選擇。一是缺乏成建制的管理團(tuán)隊(duì)做好增量配電網(wǎng)的安全運(yùn)營(yíng)；二是大量資產(chǎn)處于不合理匹配和運(yùn)營(yíng)年限過(guò)長(zhǎng)需要重新優(yōu)化和技術(shù)改造；三是缺乏對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)升級(jí)換代的金融政策支持，從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本惡性上升。
4、一般工商業(yè)電價(jià)降低10%的目標(biāo)難以為繼
由于以上原因，目前一般工商業(yè)電價(jià)降低10%的目標(biāo)雖然達(dá)到了，但是轉(zhuǎn)供電主體的問(wèn)題卻未得到實(shí)質(zhì)性解決。只要轉(zhuǎn)供電主體認(rèn)為投資無(wú)法回收、計(jì)量無(wú)法精確、轉(zhuǎn)制難以成功，電費(fèi)難以彌補(bǔ)企業(yè)成本支出，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化，轉(zhuǎn)供電主體亂收費(fèi)的現(xiàn)象必然卷土重來(lái)，難以杜絕。如果行政行干預(yù)過(guò)度，甚至?xí)霈F(xiàn)打擊社會(huì)資本投資，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等惡性循環(huán)。
5、轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象還在不斷的擴(kuò)展和延伸。
更令人擔(dān)憂的是，我們一邊在清理轉(zhuǎn)供電的亂象，新的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象基于目前的配電網(wǎng)管理體制，還在不斷地?cái)U(kuò)展和延伸。由于電網(wǎng)投資體制和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，使得政府和企業(yè)都面臨“遠(yuǎn)水解不了近渴”的局面，只能通過(guò)自行建設(shè)配電網(wǎng)的毛細(xì)血管來(lái)達(dá)到項(xiàng)目投產(chǎn)的要求，從而周而復(fù)始地重復(fù)轉(zhuǎn)供電之路。
六、轉(zhuǎn)供電主體的治理原則
鑒于以上情況，要做好轉(zhuǎn)供電的治理工作，我們認(rèn)為必須遵循以下原則：
1、要正視轉(zhuǎn)供電主體在配電資產(chǎn)投入的實(shí)際情況
長(zhǎng)期以來(lái)，由于電力行業(yè)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致了電網(wǎng)企業(yè)只能關(guān)注輸電網(wǎng)的投資和建設(shè)，而對(duì)于配電網(wǎng)的建設(shè)難以顧及。由此造成了全社會(huì)為使用電力墊付了大量的資金。突出的表現(xiàn)在工商業(yè)用戶承擔(dān)了企業(yè)圍墻以內(nèi)的配電網(wǎng)資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)管理，從而形成了目前40多萬(wàn)轉(zhuǎn)供電的主體。據(jù)我們測(cè)算，全國(guó)轉(zhuǎn)供電主體可以盤(pán)活的配電網(wǎng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)高達(dá)2萬(wàn)億以上。如此龐大的資產(chǎn)，如果得到以市場(chǎng)化手段來(lái)推動(dòng)和盤(pán)活，將給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)巨大的動(dòng)力。
2、要正確認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)供電主體具備配電營(yíng)業(yè)所特征的實(shí)際狀況
從電力行業(yè)專業(yè)化和規(guī)范化管理的角度出發(fā)，要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)供電主體作為基層配電營(yíng)業(yè)所的作用。從某種程度上來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)供電主體在配電和售電營(yíng)銷方面的復(fù)雜程度超過(guò)了電網(wǎng)。沒(méi)有轉(zhuǎn)供電主體支撐整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專業(yè)化、規(guī)范化地管理最基層的配電網(wǎng)，合理賦予轉(zhuǎn)供電主體投資回報(bào)，是解決轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的重要課題。
3、要以市場(chǎng)手段而非行政命令治標(biāo)治本
2018年，政府在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，以行政手段直接介入轉(zhuǎn)供電主體的市場(chǎng)化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶，有益于社會(huì)發(fā)展的重要舉措。這種手段雖然短期內(nèi)行之有效，但是長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有解決轉(zhuǎn)供電主體的痛點(diǎn)。轉(zhuǎn)供電主體投資成本高、管理不專業(yè)、收費(fèi)不規(guī)范和轉(zhuǎn)嫁運(yùn)營(yíng)成本的問(wèn)題仍然存留，如何盡量用市場(chǎng)化的手段，解決轉(zhuǎn)供電中的不良行為，是當(dāng)前降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)亟需解決的問(wèn)題。
4、完善配電資產(chǎn)管理體制是唯一出路
要解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題，首先必須有專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)基層電網(wǎng)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運(yùn)之后，要有專業(yè)的管理隊(duì)伍按照國(guó)家規(guī)定管制性業(yè)務(wù)的約束和監(jiān)管要求運(yùn)行配電網(wǎng)。第四，必須按照國(guó)家規(guī)定的終端銷售電價(jià)向用戶收取合理電費(fèi)。綜上所述， “完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的唯一出路。
5、完善電價(jià)機(jī)制是解決轉(zhuǎn)供電難題的重要基礎(chǔ)
電價(jià)機(jī)制是影響轉(zhuǎn)供電用戶電價(jià)的重要因素。從目前情況看，轉(zhuǎn)供電電價(jià)機(jī)制宜從以下方面入手：一是建立轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)的基本電費(fèi)分享機(jī)制。根據(jù)[2018]787號(hào)文和27號(hào)文等相關(guān)政策，轉(zhuǎn)供體的配電資產(chǎn)可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為增量配電網(wǎng)，與公用電網(wǎng)是“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)關(guān)系”。由于轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)要對(duì)其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時(shí)，轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)是平等的調(diào)度關(guān)系，因此建立基本電費(fèi)的分享機(jī)制。二是建立輸電、配電價(jià)格分開(kāi)核算機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有電價(jià)政策，增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格受到省級(jí)輸配電價(jià)的約束，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)輸電價(jià)與配電價(jià)的分開(kāi)核算，因此，往往造成終端用戶不清楚自己應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用，甚至“超額”承擔(dān)了電費(fèi)，加重了用戶用電成本。因此，建議通過(guò)輸電和配電價(jià)格分開(kāi)核算，理清終端用戶的用電成本構(gòu)成，為降低轉(zhuǎn)供電用戶用電成本做好機(jī)制上的保障。
七、多方共贏的商業(yè)模式探討
從目前看來(lái)，轉(zhuǎn)供電主體的治理并非權(quán)宜之計(jì)，而是應(yīng)該結(jié)合增量配電網(wǎng)改革和電力體制的整體完善，堅(jiān)持用市場(chǎng)化的手段來(lái)盤(pán)活轉(zhuǎn)供電社會(huì)配電網(wǎng)資產(chǎn)，以行政和市場(chǎng)雙重手段完善配電網(wǎng)管理機(jī)制，形成多方共贏的商業(yè)模式才是正確的選擇。我們建議按照以下步驟操作：
1、成立混合所有制的新型配電資產(chǎn)管理公司
由于目前全國(guó)各地的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象已經(jīng)成為“老大難”問(wèn)題，地方政府應(yīng)該高度重視起來(lái)，采取行政和市場(chǎng)相結(jié)合的手段，結(jié)合目前逐步走向深層次的電力改革，因勢(shì)利導(dǎo)，最終使得轉(zhuǎn)供電的不良行為得以疏導(dǎo)。
我們建議以政府或者行業(yè)投資平臺(tái)、當(dāng)?shù)毓歉善髽I(yè)、電力央企以及金融機(jī)構(gòu)（也可以是純社會(huì)資本），以地級(jí)市或者省級(jí)行業(yè)機(jī)構(gòu)為單位，成立“地方配電資產(chǎn)投資管理公司（以下簡(jiǎn)稱“配電網(wǎng)管理公司”）”。吸取城市燃?xì)夤芾眢w制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，引入市場(chǎng)化的“城市配電網(wǎng)管理體制”，統(tǒng)一地方基層配電網(wǎng)的投資管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)管理和安全管理。鑒于電網(wǎng)企業(yè)有更重要的輸配電主干道投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。“配電網(wǎng)管理公司”不建議由電網(wǎng)企業(yè)控股，但是歡迎電網(wǎng)企業(yè)參股。
2、盤(pán)活產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)
成立“配電網(wǎng)管理公司”的另外一個(gè)重要作用是，將全國(guó)40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電主體存量資產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)采取并購(gòu)的方式，盤(pán)活沉淀在非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的超巨量資金。一般可以經(jīng)過(guò)法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)評(píng)估、商業(yè)模式和交易機(jī)制、投資可行性等環(huán)節(jié)判斷出存量資產(chǎn)的真正價(jià)值，從而吸引社會(huì)資本投資存量配電網(wǎng)，置換政府和企業(yè)的閑置資金。
結(jié)合增量配電網(wǎng)改革，“配電網(wǎng)管理公司”可以通過(guò)并購(gòu)的方式將轉(zhuǎn)供電主體中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)存量配電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)。既解決了政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)沉淀的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，又加快了增量配電網(wǎng)改革的速度。
3、鼓勵(lì)商業(yè)綜合體與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)
在40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電主體中，商業(yè)綜合體占有很高的比例。而商業(yè)綜合體在能源管理、節(jié)能服務(wù)方面潛力巨大，前景無(wú)限。由于供電范圍和電量的限制，商業(yè)綜合體難以轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，因此與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)是非常重要的選擇。
對(duì)于商業(yè)綜合體，“配電網(wǎng)管理公司”可以通過(guò)并購(gòu)、租賃和托管資產(chǎn)的方式，采取合同能源管理的模式，結(jié)合商業(yè)綜合體的“冷、熱、電、儲(chǔ)”的負(fù)荷需求，建設(shè)微電網(wǎng)。同時(shí)引入多能互補(bǔ)的技術(shù)手段，降低商業(yè)綜合體的綜合能源消耗水平，從而降低直接用戶的能源成本。
4、并購(gòu)或租賃中型轉(zhuǎn)供電主體資產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化管理
對(duì)于40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電的中型主體，建議盡量并購(gòu)其存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，如果不能并購(gòu)則采取租賃的方式，將中型轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)資產(chǎn)以專業(yè)化手段進(jìn)行規(guī)劃管理，升級(jí)之前的依賴普通電工管理整個(gè)配電網(wǎng)的機(jī)制。同時(shí)對(duì)于集中連片的中型轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)，可以通過(guò)優(yōu)化配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，減少“大馬拉小車(chē)”的容量配置，降低基本電費(fèi)，從而直接降低配電網(wǎng)的過(guò)網(wǎng)成本。
5、托管小型轉(zhuǎn)供電主體資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理
對(duì)于巨量的小型轉(zhuǎn)供電主體，“配電網(wǎng)管理公司”第一步可以采取托管的方式對(duì)其存量配電網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行托管。在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下，從技術(shù)手段上規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體的收費(fèi)行為，達(dá)到終端用戶電價(jià)不超過(guò)國(guó)家規(guī)定銷售價(jià)格的目標(biāo)。托管一段時(shí)間后，可以通過(guò)市場(chǎng)行為，與轉(zhuǎn)供電主體達(dá)成并購(gòu)或者租賃的商業(yè)模式，進(jìn)一步降低小型轉(zhuǎn)供電主體的負(fù)擔(dān)。
6，充分利用電改政策降低轉(zhuǎn)供電主體電源成本
目前轉(zhuǎn)供電主體除了過(guò)網(wǎng)成本高以外，電網(wǎng)傳遞的電源成本同樣無(wú)法降低。“配電網(wǎng)管理公司”成立后，可以將大量轉(zhuǎn)供電主體集合成一個(gè)配售電公司，將一般工商業(yè)電價(jià)通過(guò)集成電量后，成為電力大用戶，參與直供電市場(chǎng)化交易，直接從外部降低電源成本。除此以外，還可以利用轉(zhuǎn)供電主體的屋頂以及其他永久性設(shè)施，建設(shè)分布式光伏電站，條件好的商業(yè)綜合體還可以建設(shè)分布式能源站，從內(nèi)部減少高峰期外部電源的輸入規(guī)模，進(jìn)一步降低用戶的用能成本。
7、充分利用資本市場(chǎng)降低轉(zhuǎn)供電主體投資成本
鑒于轉(zhuǎn)供電主體擁有的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)巨大，“配電網(wǎng)管理公司”成立之后，必然是個(gè)重資產(chǎn)公司，同時(shí)擁有準(zhǔn)壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)渠道，將成為一個(gè)最有潛力的能源物聯(lián)網(wǎng)公司。同時(shí)由于是現(xiàn)有負(fù)荷、既有用戶，項(xiàng)目公司將有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
作為配售電企業(yè)，除電源成本，資金成本也是“配電網(wǎng)管理公司”的重要成本之一。根據(jù)國(guó)家精神，配電網(wǎng)的技術(shù)改造、優(yōu)化和建設(shè)可以發(fā)行綠色債券，以此獲得低成本的建設(shè)資金。同時(shí)通過(guò)資產(chǎn)證券化將公司走向資本市場(chǎng)，以定增資金投入配電網(wǎng)的改造和建設(shè)，也可以大大降低“配電網(wǎng)管理公司”的財(cái)務(wù)成本。
“配電網(wǎng)管理公司”的成立，必然改變城市存量配電網(wǎng)的管理機(jī)制，完善電力毛細(xì)血管的支撐渠道，為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。
作者彭立斌系中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心特約研究員、中國(guó)配電企業(yè)發(fā)展研究中心專家委員會(huì)委員、北京先見(jiàn)能源咨詢有限公司董事長(zhǎng)。
作者楊迪系全國(guó)電力需求側(cè)管理標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中電聯(lián)工業(yè)領(lǐng)域需求側(cè)管理促進(jìn)中心部門(mén)主任。
本文同時(shí)感謝先見(jiàn)能源專家尹明、沈賢義、劉東勝、張琪娜、楊耀廷、胡榮權(quán)、張新林等做出的貢獻(xiàn)。
根據(jù)發(fā)改辦價(jià)格〔2018〕787號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，轉(zhuǎn)供電行為是指電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為。存在轉(zhuǎn)供行為的單位或個(gè)人，我們稱之為轉(zhuǎn)供電主體。
二、轉(zhuǎn)供電主體的特點(diǎn)
1、轉(zhuǎn)供電主體基本都是與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費(fèi)的用戶；
2、電網(wǎng)并網(wǎng)接入點(diǎn)到終端用戶電力接入點(diǎn)的電力設(shè)施和配網(wǎng)線路由轉(zhuǎn)供電主體投資建設(shè)；
3、轉(zhuǎn)供電主體向電網(wǎng)繳納用電費(fèi)用，終端用戶向轉(zhuǎn)供電主體繳納用電費(fèi)用；
4、轉(zhuǎn)供電主體用電費(fèi)用的計(jì)量與結(jié)算由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)，而通常情況下終端用戶用電費(fèi)用的計(jì)量和結(jié)算由轉(zhuǎn)供電主體負(fù)責(zé)；
5、電網(wǎng)企業(yè)一般是按照兩部制電價(jià)向轉(zhuǎn)供電主體收費(fèi)，轉(zhuǎn)供電主體一般是按照一部制方式向終端用戶收費(fèi)；
6、轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶收取的用電費(fèi)用中一般都會(huì)攤銷損耗、運(yùn)行維護(hù)成本以及預(yù)期收益等費(fèi)用，以保證轉(zhuǎn)供電主體的利益；
7、大部分轉(zhuǎn)供電主體以物業(yè)管理費(fèi)或者服務(wù)費(fèi)的方式向終端用戶收取用電費(fèi)用；
8、由于轉(zhuǎn)供電主體承擔(dān)了配電網(wǎng)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的職能，大部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶收取電費(fèi)的過(guò)程中存在不合理的加價(jià)現(xiàn)象；
9、部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶收取電費(fèi)的時(shí)候存在以電費(fèi)現(xiàn)金流作為收費(fèi)依據(jù)的現(xiàn)象；
10、很多轉(zhuǎn)供電主體符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目的特征；
11、部分轉(zhuǎn)供電主體屬于為大型建設(shè)項(xiàng)目配套工程的配電項(xiàng)目；
12、轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目有清晰的供電區(qū)域范圍。
13、相對(duì)轉(zhuǎn)供電主體，終端用戶沒(méi)有對(duì)電價(jià)的議價(jià)能力。處于弱勢(shì)地位。
三、規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體配電項(xiàng)目的國(guó)家政策
為切實(shí)把《政府工作報(bào)告》關(guān)于一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%的要求落實(shí)到位，國(guó)家發(fā)改委分別下達(dá)了《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)）、《關(guān)于電力行業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應(yīng)降低一般工商業(yè)電價(jià)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕732號(hào)），后又頒發(fā)了發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》、國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化許可條件、加快推進(jìn)增量配電項(xiàng)目電力業(yè)務(wù)許可工作的通知》以及發(fā)改價(jià)格〔2018〕1191號(hào)《關(guān)于降低一般工商業(yè)目錄電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這些文件就轉(zhuǎn)供電主體提出了以下要求：
1、全面清理規(guī)范電網(wǎng)主體在輸配電價(jià)之外的收費(fèi)項(xiàng)目。重點(diǎn)清理規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等經(jīng)營(yíng)者向轉(zhuǎn)供電用戶在國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)之外收取的各類加價(jià)。產(chǎn)區(qū)園區(qū)經(jīng)營(yíng)的園區(qū)內(nèi)電網(wǎng)。可自愿選擇移交電網(wǎng)企業(yè)直接供電或改制為增量配電網(wǎng)。商業(yè)綜合體等經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過(guò)租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)?。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)）
2、目前，一些地方的商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫(xiě)字樓等轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)存在不合理加價(jià)現(xiàn)象，國(guó)家多次降低一般工商業(yè)電價(jià)的措施未能得到有效傳遞和落實(shí)，必須采取有力措施清理規(guī)范，確保降價(jià)成果真正惠及終端用戶。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)）
3、不具備直接供電條件，繼續(xù)實(shí)行轉(zhuǎn)供電的，轉(zhuǎn)供電主體要將今年以來(lái)的降價(jià)政策措施全部傳導(dǎo)到終端用戶。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)要會(huì)同電網(wǎng)企業(yè)采取有效措施，清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加收的其他費(fèi)用，糾正轉(zhuǎn)供電主體的違規(guī)加價(jià)以及不執(zhí)行國(guó)家電價(jià)政策的行為。（發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)文）
4、符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目特征的轉(zhuǎn)供電主體，如果是《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理頒發(fā)》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）施行之前已建成投運(yùn)的，項(xiàng)目業(yè)主可以按照《管理辦法》有關(guān)要求向地方政府能源管理部門(mén)申請(qǐng)并獲準(zhǔn)開(kāi)展配電業(yè)務(wù)，申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）時(shí)不要求提供項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料，提供地方政府能源管理部門(mén)出具的同意其開(kāi)展配電業(yè)務(wù)證明材料即可。（國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)）
5、作為大型建設(shè)項(xiàng)目配套工程的轉(zhuǎn)供電主體配電項(xiàng)目，在主體項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料中已明確建設(shè)任務(wù)的配電項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）時(shí)提供主體項(xiàng)目的核準(zhǔn)（審批）材料即可，不需要提供獨(dú)立的配電項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料。（國(guó)能綜通資質(zhì)〔2018〕102號(hào)）
四、轉(zhuǎn)供電主體存在的主要問(wèn)題
從2018年下半年開(kāi)始，國(guó)家和各地政府為了達(dá)到降低一般工商業(yè)電價(jià)的目標(biāo)，花費(fèi)了大量的人力物力對(duì)轉(zhuǎn)供電主體不規(guī)范行為進(jìn)行了檢查和清理。憑心而論，價(jià)格、經(jīng)信、市場(chǎng)監(jiān)督以及能源部門(mén)的管理者付出了巨大的勞動(dòng)。如今看來(lái)，電價(jià)降低幅度10%的目標(biāo)基本達(dá)到，但是終端電價(jià)完全按照國(guó)家規(guī)定的銷售電價(jià)這個(gè)目標(biāo)就差強(qiáng)人意。究其原因，有以下問(wèn)題：
1、配電資產(chǎn)管理體制不順
轉(zhuǎn)供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營(yíng)業(yè)所的管理職能。電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到轉(zhuǎn)供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉(zhuǎn)供電主體并網(wǎng)接入變電站的間隔。如果說(shuō)電網(wǎng)企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理配電網(wǎng)，這種管理到了轉(zhuǎn)供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒(méi)法做到配電網(wǎng)的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上合法的對(duì)用戶進(jìn)行電費(fèi)的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國(guó)配電管理體制長(zhǎng)期以來(lái)處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量地使用電力和最優(yōu)化地降低能耗。
目前從整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)管理的鏈條來(lái)看，電網(wǎng)的最后一公里居然游離于整個(gè)電力行業(yè)管理機(jī)制之外，這直接造成了轉(zhuǎn)供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時(shí)新的轉(zhuǎn)供電主體還在不斷地誕生。
2、企業(yè)投資回收模式不順
從轉(zhuǎn)供電主體的特點(diǎn)可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了并入電網(wǎng)以及到終端用戶的配電網(wǎng)設(shè)備和線路等電力設(shè)施的。而且這些電力設(shè)施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于轉(zhuǎn)供電主體實(shí)際使用容量的情況，這使得絕大部分轉(zhuǎn)供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車(chē)”的問(wèn)題。從而大大增加了電力設(shè)施投資的成本，也使得轉(zhuǎn)供電主體的度電過(guò)網(wǎng)成本難以下降。
由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認(rèn)為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉(zhuǎn)嫁投資成本、運(yùn)營(yíng)成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。而從電力運(yùn)營(yíng)和電價(jià)管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入經(jīng)信或者價(jià)格管理部門(mén)的工作范圍。因此造成了轉(zhuǎn)供電主體的投資機(jī)制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
3、準(zhǔn)壟斷下收費(fèi)機(jī)制不順
轉(zhuǎn)供電主體作為事實(shí)上的電力基層營(yíng)業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準(zhǔn)壟斷企業(yè)的特點(diǎn)。對(duì)于終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體在收費(fèi)權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。用戶一旦進(jìn)入轉(zhuǎn)供電主體的供電范圍，就處于弱勢(shì)地位，無(wú)法與其抗衡電價(jià)的高低。因此在準(zhǔn)壟斷下，轉(zhuǎn)供電主體必然不受監(jiān)管地向用戶收取所有自行認(rèn)為應(yīng)該攤銷的成本和損耗。更有的轉(zhuǎn)供電主體還加收若干管理費(fèi)，把轉(zhuǎn)供電變成了一種斂財(cái)行為。
4、被轉(zhuǎn)供企業(yè)繳費(fèi)方式不順
在清理一般工商業(yè)用戶電價(jià)過(guò)高的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉(zhuǎn)供的用戶出現(xiàn)了電費(fèi)和物業(yè)費(fèi)難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認(rèn)、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費(fèi)成本和電力設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)等混淆不清的繳費(fèi)方式。這使得相當(dāng)一部分被轉(zhuǎn)供用戶的度電支出超過(guò)國(guó)家規(guī)定的終端銷售電費(fèi)單價(jià)30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
5、市場(chǎng)監(jiān)管組織體系不順
從這次轉(zhuǎn)供電主體價(jià)格檢查和清理不合理收費(fèi)的過(guò)程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對(duì)轉(zhuǎn)供電主體（事實(shí)上的基層電力營(yíng)業(yè)所）的“死角”。從類別看，轉(zhuǎn)供電主體覆蓋了全社會(huì)各行各業(yè)，甚至包括政府部門(mén)。雖然目前能源、經(jīng)信、價(jià)格和能監(jiān)部門(mén)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強(qiáng)，但是轉(zhuǎn)供電主體的管理問(wèn)題也就是這次因?yàn)樘厥庠蛲伙@出來(lái)，一旦清理“運(yùn)動(dòng)”結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標(biāo)不治本。
五、轉(zhuǎn)供電主體目前的治理困境
無(wú)論是發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)文。還是發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)，都為轉(zhuǎn)供電主體的出路提供了一定的解決辦法。然而根據(jù)我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的治理陷入了困境。
1、轉(zhuǎn)供電主體不愿意無(wú)償移交給電網(wǎng)
根據(jù)以前的習(xí)慣，轉(zhuǎn)供電主體把內(nèi)部配電網(wǎng)無(wú)償移交給電網(wǎng)公司基本是一種慣例，但是這種慣例使得社會(huì)資本嚴(yán)重浪費(fèi)，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)閑置難以發(fā)現(xiàn)價(jià)值，同時(shí)這種移交基本上沒(méi)有移交土地所有權(quán)，從物權(quán)法角度判斷事實(shí)上屬于一種“擦邊球”行為，移交后的產(chǎn)權(quán)也難以經(jīng)受法律上的考驗(yàn)。
電改以來(lái)，尤其是分布式能源的發(fā)展和增量配電網(wǎng)改革的推動(dòng)作用，使得轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)成為社會(huì)上的一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然這些資產(chǎn)目前都是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但是對(duì)于專業(yè)從事配電網(wǎng)投資的電力企業(yè)和社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，如果能夠把這些存量配電網(wǎng)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改制為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就可以收購(gòu)、租賃和托管轉(zhuǎn)供電主體的電力業(yè)務(wù)。對(duì)于轉(zhuǎn)供電用戶來(lái)說(shuō)，原來(lái)積壓的資金得到盤(pán)活、原來(lái)無(wú)法經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)可以合法經(jīng)營(yíng)、原來(lái)缺乏專業(yè)管理的電力業(yè)務(wù)得到規(guī)范化管理，這無(wú)疑要比無(wú)償移交給電網(wǎng)更有吸引力。
2、裝表到戶存在資產(chǎn)和損耗障礙
根據(jù)國(guó)家文件指示，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該盡量做到裝表到戶。然而由于目前電網(wǎng)計(jì)量點(diǎn)基本上是以產(chǎn)權(quán)分界的，導(dǎo)致了即使電網(wǎng)企業(yè)不計(jì)成本給轉(zhuǎn)供電用戶安裝計(jì)量裝置，卻存在著非電網(wǎng)資產(chǎn)的損耗和運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清晰的隱患。這也使得電網(wǎng)企業(yè)難以有動(dòng)力開(kāi)展裝表到戶的工作。
3、改制增量配電網(wǎng)管理乏力
根據(jù)發(fā)改價(jià)格[2018]500號(hào)文要求，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)供電主體可以改制為增量配電網(wǎng)，這對(duì)于長(zhǎng)期缺乏電力專業(yè)管理的轉(zhuǎn)供電主體，同樣是一個(gè)艱難的選擇。一是缺乏成建制的管理團(tuán)隊(duì)做好增量配電網(wǎng)的安全運(yùn)營(yíng)；二是大量資產(chǎn)處于不合理匹配和運(yùn)營(yíng)年限過(guò)長(zhǎng)需要重新優(yōu)化和技術(shù)改造；三是缺乏對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)升級(jí)換代的金融政策支持，從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本惡性上升。
4、一般工商業(yè)電價(jià)降低10%的目標(biāo)難以為繼
由于以上原因，目前一般工商業(yè)電價(jià)降低10%的目標(biāo)雖然達(dá)到了，但是轉(zhuǎn)供電主體的問(wèn)題卻未得到實(shí)質(zhì)性解決。只要轉(zhuǎn)供電主體認(rèn)為投資無(wú)法回收、計(jì)量無(wú)法精確、轉(zhuǎn)制難以成功，電費(fèi)難以彌補(bǔ)企業(yè)成本支出，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化，轉(zhuǎn)供電主體亂收費(fèi)的現(xiàn)象必然卷土重來(lái)，難以杜絕。如果行政行干預(yù)過(guò)度，甚至?xí)霈F(xiàn)打擊社會(huì)資本投資，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等惡性循環(huán)。
5、轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象還在不斷的擴(kuò)展和延伸。
更令人擔(dān)憂的是，我們一邊在清理轉(zhuǎn)供電的亂象，新的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象基于目前的配電網(wǎng)管理體制，還在不斷地?cái)U(kuò)展和延伸。由于電網(wǎng)投資體制和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，使得政府和企業(yè)都面臨“遠(yuǎn)水解不了近渴”的局面，只能通過(guò)自行建設(shè)配電網(wǎng)的毛細(xì)血管來(lái)達(dá)到項(xiàng)目投產(chǎn)的要求，從而周而復(fù)始地重復(fù)轉(zhuǎn)供電之路。
六、轉(zhuǎn)供電主體的治理原則
鑒于以上情況，要做好轉(zhuǎn)供電的治理工作，我們認(rèn)為必須遵循以下原則：
1、要正視轉(zhuǎn)供電主體在配電資產(chǎn)投入的實(shí)際情況
長(zhǎng)期以來(lái)，由于電力行業(yè)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致了電網(wǎng)企業(yè)只能關(guān)注輸電網(wǎng)的投資和建設(shè)，而對(duì)于配電網(wǎng)的建設(shè)難以顧及。由此造成了全社會(huì)為使用電力墊付了大量的資金。突出的表現(xiàn)在工商業(yè)用戶承擔(dān)了企業(yè)圍墻以內(nèi)的配電網(wǎng)資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)管理，從而形成了目前40多萬(wàn)轉(zhuǎn)供電的主體。據(jù)我們測(cè)算，全國(guó)轉(zhuǎn)供電主體可以盤(pán)活的配電網(wǎng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)高達(dá)2萬(wàn)億以上。如此龐大的資產(chǎn)，如果得到以市場(chǎng)化手段來(lái)推動(dòng)和盤(pán)活，將給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)巨大的動(dòng)力。
2、要正確認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)供電主體具備配電營(yíng)業(yè)所特征的實(shí)際狀況
從電力行業(yè)專業(yè)化和規(guī)范化管理的角度出發(fā)，要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)供電主體作為基層配電營(yíng)業(yè)所的作用。從某種程度上來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)供電主體在配電和售電營(yíng)銷方面的復(fù)雜程度超過(guò)了電網(wǎng)。沒(méi)有轉(zhuǎn)供電主體支撐整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專業(yè)化、規(guī)范化地管理最基層的配電網(wǎng)，合理賦予轉(zhuǎn)供電主體投資回報(bào)，是解決轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的重要課題。
3、要以市場(chǎng)手段而非行政命令治標(biāo)治本
2018年，政府在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，以行政手段直接介入轉(zhuǎn)供電主體的市場(chǎng)化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶，有益于社會(huì)發(fā)展的重要舉措。這種手段雖然短期內(nèi)行之有效，但是長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有解決轉(zhuǎn)供電主體的痛點(diǎn)。轉(zhuǎn)供電主體投資成本高、管理不專業(yè)、收費(fèi)不規(guī)范和轉(zhuǎn)嫁運(yùn)營(yíng)成本的問(wèn)題仍然存留，如何盡量用市場(chǎng)化的手段，解決轉(zhuǎn)供電中的不良行為，是當(dāng)前降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)亟需解決的問(wèn)題。
4、完善配電資產(chǎn)管理體制是唯一出路
要解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題，首先必須有專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)基層電網(wǎng)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運(yùn)之后，要有專業(yè)的管理隊(duì)伍按照國(guó)家規(guī)定管制性業(yè)務(wù)的約束和監(jiān)管要求運(yùn)行配電網(wǎng)。第四，必須按照國(guó)家規(guī)定的終端銷售電價(jià)向用戶收取合理電費(fèi)。綜上所述， “完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的唯一出路。
5、完善電價(jià)機(jī)制是解決轉(zhuǎn)供電難題的重要基礎(chǔ)
電價(jià)機(jī)制是影響轉(zhuǎn)供電用戶電價(jià)的重要因素。從目前情況看，轉(zhuǎn)供電電價(jià)機(jī)制宜從以下方面入手：一是建立轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)的基本電費(fèi)分享機(jī)制。根據(jù)[2018]787號(hào)文和27號(hào)文等相關(guān)政策，轉(zhuǎn)供體的配電資產(chǎn)可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為增量配電網(wǎng)，與公用電網(wǎng)是“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)關(guān)系”。由于轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)要對(duì)其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時(shí)，轉(zhuǎn)供體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)是平等的調(diào)度關(guān)系，因此建立基本電費(fèi)的分享機(jī)制。二是建立輸電、配電價(jià)格分開(kāi)核算機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有電價(jià)政策，增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格受到省級(jí)輸配電價(jià)的約束，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)輸電價(jià)與配電價(jià)的分開(kāi)核算，因此，往往造成終端用戶不清楚自己應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用，甚至“超額”承擔(dān)了電費(fèi)，加重了用戶用電成本。因此，建議通過(guò)輸電和配電價(jià)格分開(kāi)核算，理清終端用戶的用電成本構(gòu)成，為降低轉(zhuǎn)供電用戶用電成本做好機(jī)制上的保障。
七、多方共贏的商業(yè)模式探討
從目前看來(lái)，轉(zhuǎn)供電主體的治理并非權(quán)宜之計(jì)，而是應(yīng)該結(jié)合增量配電網(wǎng)改革和電力體制的整體完善，堅(jiān)持用市場(chǎng)化的手段來(lái)盤(pán)活轉(zhuǎn)供電社會(huì)配電網(wǎng)資產(chǎn)，以行政和市場(chǎng)雙重手段完善配電網(wǎng)管理機(jī)制，形成多方共贏的商業(yè)模式才是正確的選擇。我們建議按照以下步驟操作：
1、成立混合所有制的新型配電資產(chǎn)管理公司
由于目前全國(guó)各地的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象已經(jīng)成為“老大難”問(wèn)題，地方政府應(yīng)該高度重視起來(lái)，采取行政和市場(chǎng)相結(jié)合的手段，結(jié)合目前逐步走向深層次的電力改革，因勢(shì)利導(dǎo)，最終使得轉(zhuǎn)供電的不良行為得以疏導(dǎo)。
我們建議以政府或者行業(yè)投資平臺(tái)、當(dāng)?shù)毓歉善髽I(yè)、電力央企以及金融機(jī)構(gòu)（也可以是純社會(huì)資本），以地級(jí)市或者省級(jí)行業(yè)機(jī)構(gòu)為單位，成立“地方配電資產(chǎn)投資管理公司（以下簡(jiǎn)稱“配電網(wǎng)管理公司”）”。吸取城市燃?xì)夤芾眢w制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，引入市場(chǎng)化的“城市配電網(wǎng)管理體制”，統(tǒng)一地方基層配電網(wǎng)的投資管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)管理和安全管理。鑒于電網(wǎng)企業(yè)有更重要的輸配電主干道投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。“配電網(wǎng)管理公司”不建議由電網(wǎng)企業(yè)控股，但是歡迎電網(wǎng)企業(yè)參股。
2、盤(pán)活產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)
成立“配電網(wǎng)管理公司”的另外一個(gè)重要作用是，將全國(guó)40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電主體存量資產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)采取并購(gòu)的方式，盤(pán)活沉淀在非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的超巨量資金。一般可以經(jīng)過(guò)法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)評(píng)估、商業(yè)模式和交易機(jī)制、投資可行性等環(huán)節(jié)判斷出存量資產(chǎn)的真正價(jià)值，從而吸引社會(huì)資本投資存量配電網(wǎng)，置換政府和企業(yè)的閑置資金。
結(jié)合增量配電網(wǎng)改革，“配電網(wǎng)管理公司”可以通過(guò)并購(gòu)的方式將轉(zhuǎn)供電主體中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)存量配電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)。既解決了政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)沉淀的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，又加快了增量配電網(wǎng)改革的速度。
3、鼓勵(lì)商業(yè)綜合體與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)
在40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電主體中，商業(yè)綜合體占有很高的比例。而商業(yè)綜合體在能源管理、節(jié)能服務(wù)方面潛力巨大，前景無(wú)限。由于供電范圍和電量的限制，商業(yè)綜合體難以轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，因此與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)是非常重要的選擇。
對(duì)于商業(yè)綜合體，“配電網(wǎng)管理公司”可以通過(guò)并購(gòu)、租賃和托管資產(chǎn)的方式，采取合同能源管理的模式，結(jié)合商業(yè)綜合體的“冷、熱、電、儲(chǔ)”的負(fù)荷需求，建設(shè)微電網(wǎng)。同時(shí)引入多能互補(bǔ)的技術(shù)手段，降低商業(yè)綜合體的綜合能源消耗水平，從而降低直接用戶的能源成本。
4、并購(gòu)或租賃中型轉(zhuǎn)供電主體資產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化管理
對(duì)于40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電的中型主體，建議盡量并購(gòu)其存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，如果不能并購(gòu)則采取租賃的方式，將中型轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)資產(chǎn)以專業(yè)化手段進(jìn)行規(guī)劃管理，升級(jí)之前的依賴普通電工管理整個(gè)配電網(wǎng)的機(jī)制。同時(shí)對(duì)于集中連片的中型轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)，可以通過(guò)優(yōu)化配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，減少“大馬拉小車(chē)”的容量配置，降低基本電費(fèi)，從而直接降低配電網(wǎng)的過(guò)網(wǎng)成本。
5、托管小型轉(zhuǎn)供電主體資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理
對(duì)于巨量的小型轉(zhuǎn)供電主體，“配電網(wǎng)管理公司”第一步可以采取托管的方式對(duì)其存量配電網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行托管。在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下，從技術(shù)手段上規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體的收費(fèi)行為，達(dá)到終端用戶電價(jià)不超過(guò)國(guó)家規(guī)定銷售價(jià)格的目標(biāo)。托管一段時(shí)間后，可以通過(guò)市場(chǎng)行為，與轉(zhuǎn)供電主體達(dá)成并購(gòu)或者租賃的商業(yè)模式，進(jìn)一步降低小型轉(zhuǎn)供電主體的負(fù)擔(dān)。
6，充分利用電改政策降低轉(zhuǎn)供電主體電源成本
目前轉(zhuǎn)供電主體除了過(guò)網(wǎng)成本高以外，電網(wǎng)傳遞的電源成本同樣無(wú)法降低。“配電網(wǎng)管理公司”成立后，可以將大量轉(zhuǎn)供電主體集合成一個(gè)配售電公司，將一般工商業(yè)電價(jià)通過(guò)集成電量后，成為電力大用戶，參與直供電市場(chǎng)化交易，直接從外部降低電源成本。除此以外，還可以利用轉(zhuǎn)供電主體的屋頂以及其他永久性設(shè)施，建設(shè)分布式光伏電站，條件好的商業(yè)綜合體還可以建設(shè)分布式能源站，從內(nèi)部減少高峰期外部電源的輸入規(guī)模，進(jìn)一步降低用戶的用能成本。
7、充分利用資本市場(chǎng)降低轉(zhuǎn)供電主體投資成本
鑒于轉(zhuǎn)供電主體擁有的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)巨大，“配電網(wǎng)管理公司”成立之后，必然是個(gè)重資產(chǎn)公司，同時(shí)擁有準(zhǔn)壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)渠道，將成為一個(gè)最有潛力的能源物聯(lián)網(wǎng)公司。同時(shí)由于是現(xiàn)有負(fù)荷、既有用戶，項(xiàng)目公司將有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
作為配售電企業(yè)，除電源成本，資金成本也是“配電網(wǎng)管理公司”的重要成本之一。根據(jù)國(guó)家精神，配電網(wǎng)的技術(shù)改造、優(yōu)化和建設(shè)可以發(fā)行綠色債券，以此獲得低成本的建設(shè)資金。同時(shí)通過(guò)資產(chǎn)證券化將公司走向資本市場(chǎng)，以定增資金投入配電網(wǎng)的改造和建設(shè)，也可以大大降低“配電網(wǎng)管理公司”的財(cái)務(wù)成本。
“配電網(wǎng)管理公司”的成立，必然改變城市存量配電網(wǎng)的管理機(jī)制，完善電力毛細(xì)血管的支撐渠道，為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。
作者彭立斌系中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心特約研究員、中國(guó)配電企業(yè)發(fā)展研究中心專家委員會(huì)委員、北京先見(jiàn)能源咨詢有限公司董事長(zhǎng)。
作者楊迪系全國(guó)電力需求側(cè)管理標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中電聯(lián)工業(yè)領(lǐng)域需求側(cè)管理促進(jìn)中心部門(mén)主任。
本文同時(shí)感謝先見(jiàn)能源專家尹明、沈賢義、劉東勝、張琪娜、楊耀廷、胡榮權(quán)、張新林等做出的貢獻(xiàn)。
0 條