隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全球能源消耗呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，非可再生能源儲(chǔ)量正以每年150億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的速度減少，能源的稀缺性使得能源問題已演變?yōu)槭澜绺鲊?guó)的能源戰(zhàn)略問題。在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)日益增長(zhǎng)的能源消耗與不合理的能源消費(fèi)方式和消費(fèi)結(jié)構(gòu)之間的矛盾越來越凸顯，突出表現(xiàn)為嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。據(jù)國(guó)家氣候變化專家披露，北京空氣中PM2.5的2/3和溫室氣體的3/4來自化石燃料的燃燒。

2014年6月，習(xí)近平總書記提出“積極推動(dòng)中國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”的重大命題，要求從能源消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和國(guó)際合作等五個(gè)方面入手，緩解能源供需壓力，保障能源戰(zhàn)略安全。2015年11月，“十三五規(guī)劃綱要”發(fā)布，明確指出支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快新能源領(lǐng)域核心技術(shù)突破。在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和機(jī)制體制方面著重提出“提高非化石能源比重，推動(dòng)煤炭等化石能源清潔高效利用”以及“改革能源體制，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制”的總體目標(biāo)和總要求，將有力助推未來新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。2016年2月，國(guó)家能源局通過了《國(guó)家能源局2016年體制改革工作要點(diǎn)》，布局了全面深化改革過程中能源供給側(cè)的7項(xiàng)重點(diǎn)工作，明確了對(duì)于破解新常態(tài)下能源發(fā)展面臨的傳統(tǒng)能源產(chǎn)能過剩、可再生能源發(fā)展瓶頸制約、能源系統(tǒng)整體運(yùn)行效率不高等突出問題。由此，本文就中國(guó)日趨嚴(yán)峻的能源供需矛盾，討論目前主要的能源政策方向與目標(biāo)，針對(duì)能源行業(yè)市場(chǎng)失靈問題，提出中國(guó)未來能源政策創(chuàng)新選擇的建議。

中國(guó)目前的能源形勢(shì)

煤炭、石油和天然氣是中國(guó)傳統(tǒng)的三大支柱能源，其中煤炭資源儲(chǔ)量豐富，消耗量大，是中國(guó)的主體能源，也是保障能源安全的關(guān)鍵所在。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的能源消耗總量逐年上升。2014年能源消費(fèi)量分別為2000年、2005年和2010年的2.90倍、1.63倍和1.18倍。不斷增長(zhǎng)的能源消費(fèi)總量使中國(guó)的能源供需缺口不斷擴(kuò)大，近年來對(duì)外依存度上升較快，2012年已達(dá)到18.3%。

(一) 煤炭消費(fèi)比重大，環(huán)境污染嚴(yán)重

在我國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭消費(fèi)所占比重高達(dá)66%，油氣消費(fèi)比重為23%，以風(fēng)能、太陽能為代表的可再生清潔能源比重為11%，而全球一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占比30%，油氣占比56%。中國(guó)煤炭資源在開發(fā)利用過程中的低效和污染問題亟待解決。

1.開采、加工轉(zhuǎn)換和儲(chǔ)運(yùn)及終端利用過程中的損失和浪費(fèi)驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)煤炭利用效率僅為36.3%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低約10%。普遍存在煤礦開采方式粗放，回采率低等問題，導(dǎo)致煤炭資源及其伴生礦的浪費(fèi)。同時(shí)深加工技術(shù)、流通加工(如洗煤、配煤)及綜合利用等方面也亟待給予重點(diǎn)扶持。

2.使用過程的環(huán)境損害大。煤炭燃燒產(chǎn)生大量的污染物質(zhì)，如SO2和NOx及煙塵等。全國(guó)煙塵排放量的70%、SO2排放量的85%、NOx的67%、CO2的80%皆來自于燃煤，煤炭燃燒過程是中國(guó)最大的空氣污染源。

在煤炭的消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，電力用煤比例最大，2012年占煤炭消費(fèi)量50.6%。在當(dāng)前環(huán)境成本未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化的情況下，煤電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。但隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境污染的管理力度不斷加強(qiáng)，煤電企業(yè)的環(huán)境治理成本也將不斷提升。根據(jù)國(guó)家最新公布的NOx排放標(biāo)準(zhǔn)，燃煤電廠必須在前后端同時(shí)加裝脫硝裝置才能有效達(dá)到國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)要求，煤電價(jià)格機(jī)制將借此得到完善，進(jìn)而使煤電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸被削弱。

(二)油氣資源供需缺口大，對(duì)外依存度高

1.中國(guó)的石油消費(fèi)量近10年間保持著穩(wěn)步增長(zhǎng)，2014年國(guó)內(nèi)的原油消耗量已突破5億噸。導(dǎo)致原油供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，由2005年的1.44億噸增加至2014年的2.98億噸，10年間增長(zhǎng)了2.1倍，石油對(duì)外依存度也由2005年的43.81%，增至2014年的58.66%，導(dǎo)致國(guó)家能源安全處于險(xiǎn)局。

2.由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)拉動(dòng)，特別是受霧霾天氣治理影響，全國(guó)多個(gè)省份加快煤改氣進(jìn)程，中國(guó)的天然氣剛性需求快速增長(zhǎng)，2014年中國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量已增至1930億立方米。由于現(xiàn)有天然氣抽采能力無法與需求的快速增長(zhǎng)相匹配，同時(shí)非常規(guī)油氣資源的開發(fā)尚未形成規(guī)模，使得天然氣對(duì)外依存度由2007年的5.7%激增至2014年的32.2%，供需失衡問題突出。

中國(guó)的油氣資源供需缺口大，對(duì)外依存度高，特別是石油，海上運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)大，跨境油氣管道安全運(yùn)行難以保障，國(guó)際能源市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)進(jìn)一步增大了國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)的難度，中國(guó)的能源安全形勢(shì)異常嚴(yán)峻。 

(三) 新能源產(chǎn)業(yè)尚不成熟，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱

與傳統(tǒng)能源相比，新能源發(fā)電以其可再生性和環(huán)境友好性，在中國(guó)電力結(jié)構(gòu)中所占比重越來越大。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)可再生能源發(fā)電在電力結(jié)構(gòu)中的比重將達(dá)到40%。

1.中國(guó)風(fēng)能資源儲(chǔ)量巨大，分布區(qū)域相對(duì)廣泛，加之具有基地建設(shè)周期短等優(yōu)點(diǎn)，在中國(guó)乃至世界新能源發(fā)電領(lǐng)域均占據(jù)主導(dǎo)地位。截至2014年，全國(guó)累計(jì)風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)96370兆瓦，預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)風(fēng)力發(fā)電量將達(dá)到5億千瓦。伴隨風(fēng)機(jī)制造技術(shù)的提升和風(fēng)力發(fā)電機(jī)組國(guó)產(chǎn)化率的提高，以及風(fēng)電產(chǎn)生和消納系統(tǒng)匹配度的升級(jí)，風(fēng)電的價(jià)格優(yōu)勢(shì)也將逐漸顯現(xiàn)出來，屆時(shí)其競(jìng)爭(zhēng)力將得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.太陽能作為世界上最豐富的能源，其發(fā)電技術(shù)是大規(guī)模發(fā)展可再生能源的主要方向，2014年中國(guó)太陽能全口徑發(fā)電容量為2652萬千瓦。盡管經(jīng)過了大規(guī)模的技術(shù)攻關(guān)過程，但其成本電價(jià)依然居高不下，保持在0.8元/度左右，導(dǎo)致光伏發(fā)電目前依然屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，在電力市場(chǎng)，甚至是新能源電力市場(chǎng)缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。

3.核電具有清潔和單位燃料產(chǎn)能量巨大等特點(diǎn)，使其在新能源發(fā)電中占據(jù)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。但受福島核泄漏事件影響，世界各國(guó)的核電產(chǎn)業(yè)均面臨巨大的民意壓力，加之技術(shù)、監(jiān)管漏洞等因素，核電發(fā)展面臨諸多阻滯。眾多發(fā)達(dá)國(guó)家已對(duì)核電發(fā)展叫?；蚍啪?，而中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家由于能源壓力仍主張開發(fā)利用核電。

4.中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，生物質(zhì)資源極其豐富，數(shù)量巨大。但由于其分布的分散性和能量密度低等特點(diǎn)，利用難度較大，多作為非商品能源在農(nóng)村地區(qū)廣泛使用，規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程緩慢。

新能源的開發(fā)與利用在目前的技術(shù)條件下，存在生產(chǎn)利用成本偏高、產(chǎn)業(yè)鏈有待于進(jìn)一步調(diào)整和完善、電力產(chǎn)生和消納不匹配等問題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)于傳統(tǒng)的火力發(fā)電較弱。目前，其運(yùn)營(yíng)主要依靠國(guó)家指令性手段進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)依賴國(guó)家資金投入維持其基本收益。

中國(guó)能源革命的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)政策分析

(一)煤炭高效清潔利用市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)政策

煤炭資源在中國(guó)的能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命中具有核心戰(zhàn)略地位，實(shí)現(xiàn)煤炭清潔高效利用是中國(guó)能源安全的基本要求。近年來，中國(guó)雖大力推進(jìn)煤炭的清潔高效利用技術(shù)，但仍面臨市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)乏力的狀況。為此，中國(guó)通過出臺(tái)環(huán)境保護(hù)政策和措施，不斷加強(qiáng)政府引導(dǎo)，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)端對(duì)煤炭進(jìn)行洗選和提質(zhì)加工，積極發(fā)展現(xiàn)代化煤化工產(chǎn)業(yè)，力求最大限度提高煤炭綜合利用率;促進(jìn)消費(fèi)端積極進(jìn)行煤電機(jī)組的節(jié)能減排升級(jí)改造，針對(duì)不同污染源加裝高效率脫硫除塵及脫硝設(shè)施，可持續(xù)利用煤炭的國(guó)家政策借此得到不斷完善。

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020)》，其中，推動(dòng)煤炭清潔高效開發(fā)利用居于五大戰(zhàn)略任務(wù)之首。緊隨其后，相關(guān)職能部門發(fā)布了如下文件：《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020年)》，對(duì)煤炭發(fā)電的供電煤耗、污染排放、規(guī)劃比重等做出具體要求及限制;《促進(jìn)煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用的意見》，對(duì)煤炭開發(fā)的科學(xué)規(guī)劃和綠色開采，煤炭利用提質(zhì)增效、污染減排等方面提出具體要求;《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃(2015—2020年)》，從煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工、裝備制造、終端消費(fèi)提出了針對(duì)性的戰(zhàn)略要求，主要包括提高能源裝備水平、提高產(chǎn)煤質(zhì)量、推動(dòng)煤炭高效利用模式發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)條件創(chuàng)新利用煤炭。

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向低能源依賴度方向轉(zhuǎn)變，能源利用向清潔化方向發(fā)展的新形勢(shì)下，中國(guó)政府對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、煤炭企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的策略，都應(yīng)該符合當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)能源現(xiàn)狀。政府應(yīng)充分考慮各階段用煤主體的特點(diǎn)，進(jìn)而制定具有階段性特征的、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)要求的梯度戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于建立行業(yè)參與者主動(dòng)遵守的引導(dǎo)政策，建立利好驅(qū)動(dòng)強(qiáng)的市場(chǎng)推進(jìn)機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)從煤炭消費(fèi)量最大的電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等行業(yè)入手，認(rèn)真分析行業(yè)用能特點(diǎn)，制定煤炭使用效率提升計(jì)劃。

(二)非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用政策

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，世界油氣市場(chǎng)格局正在重構(gòu)，各國(guó)紛紛致力于非常規(guī)油氣資源的開發(fā)利用。未來幾年中國(guó)油氣市場(chǎng)面臨重大轉(zhuǎn)折，石油需求保持低位增長(zhǎng)，天然氣增速相對(duì)下降，或?qū)⒊霈F(xiàn)供大于求，油氣市場(chǎng)化改革將迎來最佳機(jī)遇期。

美國(guó)能源局(EIA)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)頁巖氣的技術(shù)可采儲(chǔ)量巨大，占全球預(yù)測(cè)總量的15.3%，居世界第。近年來，中國(guó)連續(xù)出臺(tái)《關(guān)于頁巖氣勘察開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》《十二五頁巖氣發(fā)展規(guī)劃》《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》等文件，明確了“十三五”期間中央關(guān)于頁巖氣的財(cái)政補(bǔ)貼政策，從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、示范區(qū)建設(shè)、技術(shù)、市場(chǎng)與運(yùn)輸、節(jié)約與環(huán)保、產(chǎn)業(yè)支持等方面做出了規(guī)定，積極引導(dǎo)頁巖氣市場(chǎng)的健康發(fā)展。

中國(guó)的天然氣利用政策堅(jiān)持以產(chǎn)定需，按優(yōu)先類、允許類、限制類、禁止類，對(duì)天然氣的利用領(lǐng)域和順序進(jìn)行了明確的要求和規(guī)定;對(duì)供需平衡、利用規(guī)劃、高效節(jié)約、安全穩(wěn)供、完善價(jià)格機(jī)制等做出了戰(zhàn)略性指導(dǎo)。在天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面，也出臺(tái)了專門的管理辦法。一方面中國(guó)國(guó)內(nèi)油氣資源不足，另一方面未形成健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因而中國(guó)的油氣利用革命需要開源節(jié)流，建立安全穩(wěn)定的進(jìn)口渠道，開發(fā)利用生物質(zhì)油氣，規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制形成，使用高效節(jié)能技術(shù)。

(三) 產(chǎn)業(yè)節(jié)能降耗迫在眉睫，新能源發(fā)展模式亟待創(chuàng)新

面對(duì)嚴(yán)峻的能源環(huán)境形勢(shì)，開發(fā)利用新能源，使用節(jié)能技術(shù)，加強(qiáng)企業(yè)節(jié)能管理，是能源革命的重要措施。中國(guó)設(shè)立了較為嚴(yán)格的前置能效準(zhǔn)入制度，但后置監(jiān)督管理不足，實(shí)際節(jié)能效果不明顯。采用節(jié)能技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性孱弱，其市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)不足。新能源的開發(fā)利用具有良好的環(huán)境與資源效益，但其現(xiàn)階段的成本過高，產(chǎn)生和消納不匹配，導(dǎo)致新能源企業(yè)運(yùn)營(yíng)主要依靠國(guó)家財(cái)稅支持來支撐，與替代產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系扭曲?！秶?guó)家能源局2016年體制改革工作要點(diǎn)》提出，將著力解決棄水、棄風(fēng)、棄光等問題，發(fā)展風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能、地?zé)崮芤跃徒{為主，推動(dòng)新能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。新能源技術(shù)的突破、新能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形成，需要?jiǎng)?chuàng)新變革其運(yùn)營(yíng)模式，建立傳統(tǒng)能源與新能源可形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。

中國(guó)未來能源市場(chǎng)政策創(chuàng)新選擇的建議

(一)提高能效、改善用能結(jié)構(gòu)

確立安全發(fā)展的最高原則，穩(wěn)步開發(fā)利用核電。引導(dǎo)形成考慮資源消耗和環(huán)境影響的能源價(jià)格機(jī)制和電力價(jià)格機(jī)制。以煤炭清潔安全高效利用為核心，以非常規(guī)油氣開發(fā)利用為重點(diǎn)，以促進(jìn)可再生能源發(fā)電為戰(zhàn)略目標(biāo)，以節(jié)能降耗為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基準(zhǔn)。結(jié)合資產(chǎn)所有者、用戶和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益，持續(xù)地綜合實(shí)施能源效率標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、能源標(biāo)簽計(jì)劃和激勵(lì)活動(dòng)。出臺(tái)用能方式變革政策，引導(dǎo)清潔能源利用的普適方式形成。提高整個(gè)工業(yè)部門的認(rèn)知，鼓勵(lì)消費(fèi)者持續(xù)關(guān)注提高能源效率。

(二)動(dòng)員更廣泛的行業(yè)參與能源市場(chǎng)

為能源市場(chǎng)提供清晰的政策和監(jiān)管。滿足開展更多的研發(fā)支持私營(yíng)行業(yè)創(chuàng)新的需求。決策者和行業(yè)之間開展可靠而強(qiáng)有力的對(duì)話，制定監(jiān)管框架來支持有彈性的我國(guó)能源系統(tǒng)。部署試點(diǎn)項(xiàng)目或指定變革性的監(jiān)管框架來支持可再生能源利用率的提高、智能電網(wǎng)的發(fā)展及電動(dòng)汽車的拓展等，將越來越多的行業(yè)納入能源市場(chǎng)，不斷推動(dòng)我國(guó)能源革命的進(jìn)程。

(三)建立“發(fā)展權(quán)”交易市場(chǎng)，增強(qiáng)能源革命的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)

以能效提高、環(huán)境改善、資源節(jié)約為衡量指標(biāo)，建立涉及煤炭、油氣、新能源的“發(fā)展權(quán)”交易市場(chǎng)。本文中“發(fā)展權(quán)”取意“可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利”，以煤炭的國(guó)家平均能效、環(huán)境影響、資源耗竭等指標(biāo)為基準(zhǔn)值。在基準(zhǔn)值的基礎(chǔ)上，核算煤炭、油氣、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等各類型能源產(chǎn)品的三項(xiàng)指標(biāo)的增量絕對(duì)值，負(fù)效應(yīng)定為負(fù)值，正效應(yīng)定為正值，單位計(jì)為DR(developmentrights，發(fā)展權(quán))。計(jì)算單位正效應(yīng)值與基準(zhǔn)值的相對(duì)比例，進(jìn)而以該相對(duì)比例與煤炭?jī)r(jià)格的乘積為單位“發(fā)展權(quán)”定價(jià)，稱之為標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。正“發(fā)展權(quán)”按標(biāo)準(zhǔn)價(jià)賣出，負(fù)“發(fā)展權(quán)”則必須購(gòu)入正“發(fā)展權(quán)”。建立各類機(jī)構(gòu)及個(gè)人皆可進(jìn)入的發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)能源革命的強(qiáng)力市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。