微信客服
微信公眾號
中國的新能源行業(yè)政策驅動性效應明顯，以光伏為例，從早期的“金太陽”工程引發(fā)電站搶裝潮開始，每逢重大政策調整，都會引起業(yè)界投資格局的重構。2016年以來，隨著一系列“新政”的出臺，新能源投資又將在新的“軌道”上踏上征程。今天，為您梳理總結2016年新能源“新政”的變化之處。
一、項目配置市場化
2013年之后，光伏電站項目配置權力下放到地方（省級），但具體項目如何配置規(guī)則不明。正如國家發(fā)改委指出的：“隨著行政審批權限下放，部分地區(qū)也出現(xiàn)了光伏發(fā)電項目資源配置不科學、管理秩序混亂等問題，阻礙了光伏技術進步和成本下降。”實踐中，項目備案文件（俗稱“路條”）成為具有稀缺性的可交易對象，按照電站容量明碼標價，不僅增加了有實力、有能力的專業(yè)企業(yè)的開發(fā)成本，也搞亂了新能源項目的投資開發(fā)秩序。從2014年開始，國家能源局組織過多次打擊“路條”買賣的專項行動，發(fā)布多項整治意見，但收效甚微。要從根本上解決“路條”買賣問題，必須從源頭上解決項目配置不透明、不公開和非市場化的問題。
2015年5月底，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號），其核心思想在于“采用競爭性方式（如招投標等）配置項目和投資主體，把上網(wǎng)電價（或度電補貼額度）作為主要競爭條件。”
從我們了解的情況來看，該意見雖然至今沒有實施細則出臺，但多個新能源大省至少已經完成了細則的起草工作，個別省份已經悄然暫停光伏項目“備案”文件的發(fā)放，并通知投資主體即將采用“優(yōu)選”方式配置或“先建先得”等方式進行配置。例如山西省發(fā)改委已經于2016年7月22日下發(fā)了《關于開展2016年全省普通光伏電站項目競爭性配置規(guī)模指標工作的通知》（晉發(fā)改新能源發(fā)〔2016〕510號），提出了項目“優(yōu)選”的具體辦法。
競爭性配置項目新規(guī)將對光伏投資產生重大影響：
一方面，電站開發(fā)“一級市場”的亂象將得到很大程度的遏制，無實力、無資金、無業(yè)績的三無企業(yè)通過各種潛規(guī)則拿到“路條”，然后轉手倒賣獲利的商業(yè)模式將逐漸式微，“一級市場”將成為強者逐鹿的競技場，有實力的企業(yè)將按照公開的條件開展項目競爭，未來的合作趨勢是強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補（例如擁有雄厚實力的傳統(tǒng)能源巨頭+擁有技術優(yōu)勢的新能源制造商聯(lián)合投標拿項目，建成后制造商股權逐步退出的模式）；另一方面，光伏“標桿上網(wǎng)電價”制度在競爭配置項目方式下也將名存實亡，進而對企業(yè)投資回報和財務模型產生根本性影響。此外，在2016年之前就已取得備案但尚未納入國家年度規(guī)模指標的項目，也可能被要求以競爭的方式獲得規(guī)模指標，實際上產生了對“存量項目”溯及既往的影響。如何解決存量項目獲取規(guī)模指標的優(yōu)先順位和競爭方式，有待主管部門明確政策銜接問題。
二、政府干預多元化
理論上看，投資決策屬于企業(yè)商業(yè)考量，應由企業(yè)獨自承擔投資風險；但因能源投資涉及到社會公共資源分配問題，我國投資主管部門對能源行業(yè)歷來采用“宏觀管理+微觀審批”結合的管理制度。出于各種短期目標的困擾，各級主管部門往往會出現(xiàn)“輕宏觀管理”而“重微觀審批”的傾向，隨著新能源項目管理權限的逐步下放，若管理和服務不到位，將難以逃脫先“放亂”后“管死”的周期循環(huán)。遠看風電投資，在“核準制”投資體制下，新疆、甘肅等地出現(xiàn)的大范圍、大比例棄風限電問題（根據(jù)國家能源局公開信息，甘肅武威、嘉峪關等地可再生能源受限比例曾高達70%-50%）；近觀光伏發(fā)展，隨著備案權限進一步下放至地市甚至縣級層面，地方政府在穩(wěn)增長壓力之下，超額備案、違規(guī)備案的現(xiàn)象層出不窮，例如審計署報告曾指出“內蒙巴彥淖爾等13個盟市發(fā)展改革委超過國家下達指標違規(guī)核準風電裝機容量204.15萬千瓦、違規(guī)備案光伏發(fā)電規(guī)模容量238萬千瓦”。
新能源投資受到電網(wǎng)消納、國家補貼政策、年度規(guī)模指標控制、投資成本收益等多重因素影響。政府的宏觀管理和微觀指導如何幫助企業(yè)理性決策，是服務型政府轉型的重要內容。例如2016年7月，國家能源局下發(fā)《關于建立監(jiān)測預警機制促進風電產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國能新能〔2016〕196號），從政策類、資源和運行類、經濟類指標等方面對分省風電投資狀況進行風險預警。這樣的舉措有利于促進企業(yè)擔當投資主體責任，避免盲目投資風險。
另外值得注意的趨勢是，新能源發(fā)展多樣化融合的現(xiàn)象逐步涌現(xiàn)，比如光伏與扶貧、農業(yè)、環(huán)境、生態(tài)治理等社會發(fā)展目標相結合。如果說前幾年這些說法還停留在概念炒作的話，從今年開始已經可以看到在項目配置、資金投入和后續(xù)監(jiān)管方面，地方政府已經采取實質動作。比如云南省能源局今年下發(fā)的《關于推進太陽能光伏開發(fā)利用的指導意見》（云能源水電〔2016〕15號）明確指出“不再發(fā)展純地面光伏電站”，重點發(fā)展“光伏農業(yè)和光伏扶貧”，并提出具體的管理措施“光伏項目建成后，鼓勵項目業(yè)主前兩年拿出不低于總收益的5%，兩年后不低于總收益的10%用于扶持當?shù)刎毨罕姷拿撠氈赂缓桶l(fā)展農業(yè)產業(yè)。”
三、電量消納制度化
從2005年的《可再生能源法》開始，可再生能源電量全額（保障性）收購就明確作為新能源發(fā)展的核心法律制度，但因種種原因始終無法落地，不具有可執(zhí)行和可操作性。
年5月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源〔2016〕1150號），明確“按照各類標桿電價覆蓋區(qū)域，參考準許成本加合理收益，核定部分存在棄風、棄光問題地區(qū)規(guī)劃內的風電、光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時數(shù)。”更為重要是的，1150號文件提出了對無法滿足最低收購年利用小時數(shù)時的解決方法：即“對于保障性收購電量范圍內的限發(fā)電量要予以補償”。
此外，為解決事后監(jiān)管難以奏效的問題，更從能源規(guī)劃的“源頭”入手。1150號文件規(guī)定：“除資源條件影響外，未達到最低保障收購年利用小時數(shù)要求的?。▍^(qū)、市），不得再新開工建設風電、光伏電站項目（含已納入規(guī)劃或完成核準的項目）。”此規(guī)定是風電光伏“國家規(guī)模指導”規(guī)則的補丁，有效克服了“超規(guī)模指導”建設以及“規(guī)模指導”本身不盡科學的問題。
四、市場交易透明化
長期以來，新能源電量被排除在市場化交易之外；隨著新能源消納受限，很多地方政府在“市場化”交易名義下安排新能源與火電進行發(fā)電權等交易，變相壓低新能源上網(wǎng)電價。此外，受到電力需求放緩和新能源規(guī)模不斷增長的雙重壓力（特別是在一些新能源裝機比重較高的西部地區(qū)），電力輔助服務也成為地區(qū)性問題。
《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》把風電光伏收購電量分為兩大部分：一是保障性收購電量，二是市場交易部分電量，并明確提出“嚴禁對保障范圍內的電量采取由可再生能源發(fā)電項目向煤電等其他電源支付費用的方式來獲取發(fā)電權。”
2016年7月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《可再生能源調峰機組優(yōu)先發(fā)電試行辦法》（發(fā)改運行〔2016〕1558號），明確在全國范圍內通過企業(yè)自愿、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)雙方約定的方式確定部分機組為可再生能源調峰，并對上述機組施行“優(yōu)先發(fā)電”制度，“按照高于上年本地火電平均利用小時一定水平安排發(fā)電計劃，增加的利用小時數(shù)與承諾的調峰次數(shù)和調峰深度掛鉤。”對于因調峰無法完成的優(yōu)先發(fā)電計劃，通過替代發(fā)電交易給其他機組。
五、總結
2016年新能源新政頻出，對項目開發(fā)、投資、財務測算都將會產生重大影響。對于投資人而言，我們建議做好以下幾方面應對工作：
1、重新梳理項目開發(fā)模式。2016年，項目配置競爭化將是主流，比拼的不再是地方政府關系，而主要是投資人的資金實力、技術路線、歷史業(yè)績等“硬實力”；以往尋找資源方合作、委托開發(fā)等模式將淡出歷史舞臺。因此，針對政策變化適時調整本企業(yè)商業(yè)開發(fā)模式，是新能源投資企業(yè)的當務之急。
2、重新構建項目財務模型。2016年，上網(wǎng)電價競爭下調是方向，投資企業(yè)應將增量項目與存量項目區(qū)別對待，對本地區(qū)、本省可能的競價情況摸底調研，做到“心中有數(shù)”。同時，對于超出保底收購電量部分市場交易規(guī)則、交易程序及可能競價結果提前做出研判，在做投資測算時應留有余量。
3、重新調整項目投資“風控”機制。從法律政策、資源和運行、經濟等方面對項目投資風險進行全面評估，高度關注主管部門對新能源的投資預警，做到不碰投資“紅線”，經得起后續(xù)檢查。
一、項目配置市場化
2013年之后，光伏電站項目配置權力下放到地方（省級），但具體項目如何配置規(guī)則不明。正如國家發(fā)改委指出的：“隨著行政審批權限下放，部分地區(qū)也出現(xiàn)了光伏發(fā)電項目資源配置不科學、管理秩序混亂等問題，阻礙了光伏技術進步和成本下降。”實踐中，項目備案文件（俗稱“路條”）成為具有稀缺性的可交易對象，按照電站容量明碼標價，不僅增加了有實力、有能力的專業(yè)企業(yè)的開發(fā)成本，也搞亂了新能源項目的投資開發(fā)秩序。從2014年開始，國家能源局組織過多次打擊“路條”買賣的專項行動，發(fā)布多項整治意見，但收效甚微。要從根本上解決“路條”買賣問題，必須從源頭上解決項目配置不透明、不公開和非市場化的問題。
2015年5月底，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號），其核心思想在于“采用競爭性方式（如招投標等）配置項目和投資主體，把上網(wǎng)電價（或度電補貼額度）作為主要競爭條件。”
從我們了解的情況來看，該意見雖然至今沒有實施細則出臺，但多個新能源大省至少已經完成了細則的起草工作，個別省份已經悄然暫停光伏項目“備案”文件的發(fā)放，并通知投資主體即將采用“優(yōu)選”方式配置或“先建先得”等方式進行配置。例如山西省發(fā)改委已經于2016年7月22日下發(fā)了《關于開展2016年全省普通光伏電站項目競爭性配置規(guī)模指標工作的通知》（晉發(fā)改新能源發(fā)〔2016〕510號），提出了項目“優(yōu)選”的具體辦法。
競爭性配置項目新規(guī)將對光伏投資產生重大影響：
一方面，電站開發(fā)“一級市場”的亂象將得到很大程度的遏制，無實力、無資金、無業(yè)績的三無企業(yè)通過各種潛規(guī)則拿到“路條”，然后轉手倒賣獲利的商業(yè)模式將逐漸式微，“一級市場”將成為強者逐鹿的競技場，有實力的企業(yè)將按照公開的條件開展項目競爭，未來的合作趨勢是強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補（例如擁有雄厚實力的傳統(tǒng)能源巨頭+擁有技術優(yōu)勢的新能源制造商聯(lián)合投標拿項目，建成后制造商股權逐步退出的模式）；另一方面，光伏“標桿上網(wǎng)電價”制度在競爭配置項目方式下也將名存實亡，進而對企業(yè)投資回報和財務模型產生根本性影響。此外，在2016年之前就已取得備案但尚未納入國家年度規(guī)模指標的項目，也可能被要求以競爭的方式獲得規(guī)模指標，實際上產生了對“存量項目”溯及既往的影響。如何解決存量項目獲取規(guī)模指標的優(yōu)先順位和競爭方式，有待主管部門明確政策銜接問題。
二、政府干預多元化
理論上看，投資決策屬于企業(yè)商業(yè)考量，應由企業(yè)獨自承擔投資風險；但因能源投資涉及到社會公共資源分配問題，我國投資主管部門對能源行業(yè)歷來采用“宏觀管理+微觀審批”結合的管理制度。出于各種短期目標的困擾，各級主管部門往往會出現(xiàn)“輕宏觀管理”而“重微觀審批”的傾向，隨著新能源項目管理權限的逐步下放，若管理和服務不到位，將難以逃脫先“放亂”后“管死”的周期循環(huán)。遠看風電投資，在“核準制”投資體制下，新疆、甘肅等地出現(xiàn)的大范圍、大比例棄風限電問題（根據(jù)國家能源局公開信息，甘肅武威、嘉峪關等地可再生能源受限比例曾高達70%-50%）；近觀光伏發(fā)展，隨著備案權限進一步下放至地市甚至縣級層面，地方政府在穩(wěn)增長壓力之下，超額備案、違規(guī)備案的現(xiàn)象層出不窮，例如審計署報告曾指出“內蒙巴彥淖爾等13個盟市發(fā)展改革委超過國家下達指標違規(guī)核準風電裝機容量204.15萬千瓦、違規(guī)備案光伏發(fā)電規(guī)模容量238萬千瓦”。
新能源投資受到電網(wǎng)消納、國家補貼政策、年度規(guī)模指標控制、投資成本收益等多重因素影響。政府的宏觀管理和微觀指導如何幫助企業(yè)理性決策，是服務型政府轉型的重要內容。例如2016年7月，國家能源局下發(fā)《關于建立監(jiān)測預警機制促進風電產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國能新能〔2016〕196號），從政策類、資源和運行類、經濟類指標等方面對分省風電投資狀況進行風險預警。這樣的舉措有利于促進企業(yè)擔當投資主體責任，避免盲目投資風險。
另外值得注意的趨勢是，新能源發(fā)展多樣化融合的現(xiàn)象逐步涌現(xiàn)，比如光伏與扶貧、農業(yè)、環(huán)境、生態(tài)治理等社會發(fā)展目標相結合。如果說前幾年這些說法還停留在概念炒作的話，從今年開始已經可以看到在項目配置、資金投入和后續(xù)監(jiān)管方面，地方政府已經采取實質動作。比如云南省能源局今年下發(fā)的《關于推進太陽能光伏開發(fā)利用的指導意見》（云能源水電〔2016〕15號）明確指出“不再發(fā)展純地面光伏電站”，重點發(fā)展“光伏農業(yè)和光伏扶貧”，并提出具體的管理措施“光伏項目建成后，鼓勵項目業(yè)主前兩年拿出不低于總收益的5%，兩年后不低于總收益的10%用于扶持當?shù)刎毨罕姷拿撠氈赂缓桶l(fā)展農業(yè)產業(yè)。”
三、電量消納制度化
從2005年的《可再生能源法》開始，可再生能源電量全額（保障性）收購就明確作為新能源發(fā)展的核心法律制度，但因種種原因始終無法落地，不具有可執(zhí)行和可操作性。
年5月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源〔2016〕1150號），明確“按照各類標桿電價覆蓋區(qū)域，參考準許成本加合理收益，核定部分存在棄風、棄光問題地區(qū)規(guī)劃內的風電、光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時數(shù)。”更為重要是的，1150號文件提出了對無法滿足最低收購年利用小時數(shù)時的解決方法：即“對于保障性收購電量范圍內的限發(fā)電量要予以補償”。
此外，為解決事后監(jiān)管難以奏效的問題，更從能源規(guī)劃的“源頭”入手。1150號文件規(guī)定：“除資源條件影響外，未達到最低保障收購年利用小時數(shù)要求的?。▍^(qū)、市），不得再新開工建設風電、光伏電站項目（含已納入規(guī)劃或完成核準的項目）。”此規(guī)定是風電光伏“國家規(guī)模指導”規(guī)則的補丁，有效克服了“超規(guī)模指導”建設以及“規(guī)模指導”本身不盡科學的問題。
四、市場交易透明化
長期以來，新能源電量被排除在市場化交易之外；隨著新能源消納受限，很多地方政府在“市場化”交易名義下安排新能源與火電進行發(fā)電權等交易，變相壓低新能源上網(wǎng)電價。此外，受到電力需求放緩和新能源規(guī)模不斷增長的雙重壓力（特別是在一些新能源裝機比重較高的西部地區(qū)），電力輔助服務也成為地區(qū)性問題。
《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》把風電光伏收購電量分為兩大部分：一是保障性收購電量，二是市場交易部分電量，并明確提出“嚴禁對保障范圍內的電量采取由可再生能源發(fā)電項目向煤電等其他電源支付費用的方式來獲取發(fā)電權。”
2016年7月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《可再生能源調峰機組優(yōu)先發(fā)電試行辦法》（發(fā)改運行〔2016〕1558號），明確在全國范圍內通過企業(yè)自愿、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)雙方約定的方式確定部分機組為可再生能源調峰，并對上述機組施行“優(yōu)先發(fā)電”制度，“按照高于上年本地火電平均利用小時一定水平安排發(fā)電計劃，增加的利用小時數(shù)與承諾的調峰次數(shù)和調峰深度掛鉤。”對于因調峰無法完成的優(yōu)先發(fā)電計劃，通過替代發(fā)電交易給其他機組。
五、總結
2016年新能源新政頻出，對項目開發(fā)、投資、財務測算都將會產生重大影響。對于投資人而言，我們建議做好以下幾方面應對工作：
1、重新梳理項目開發(fā)模式。2016年，項目配置競爭化將是主流，比拼的不再是地方政府關系，而主要是投資人的資金實力、技術路線、歷史業(yè)績等“硬實力”；以往尋找資源方合作、委托開發(fā)等模式將淡出歷史舞臺。因此，針對政策變化適時調整本企業(yè)商業(yè)開發(fā)模式，是新能源投資企業(yè)的當務之急。
2、重新構建項目財務模型。2016年，上網(wǎng)電價競爭下調是方向，投資企業(yè)應將增量項目與存量項目區(qū)別對待，對本地區(qū)、本省可能的競價情況摸底調研，做到“心中有數(shù)”。同時，對于超出保底收購電量部分市場交易規(guī)則、交易程序及可能競價結果提前做出研判，在做投資測算時應留有余量。
3、重新調整項目投資“風控”機制。從法律政策、資源和運行、經濟等方面對項目投資風險進行全面評估，高度關注主管部門對新能源的投資預警，做到不碰投資“紅線”，經得起后續(xù)檢查。
0 條