能源是人類社會(huì)生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，目前世界能源結(jié)構(gòu)是以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主體的結(jié)構(gòu)，而化石能源是不可再生的資源，大量耗用終將枯竭，并且在生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中有大量的污染物排放，破壞生態(tài)與環(huán)境。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全球氣候變暖、自然生態(tài)環(huán)境惡化等有關(guān)環(huán)境的問(wèn)題逐步凸顯，社會(huì)各個(gè)階層對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注，而與此相對(duì)應(yīng)的社會(huì)生產(chǎn)對(duì)于能源需求的逐漸增大，也同樣成為了一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題亟待解決。所以優(yōu)先發(fā)展清潔可再生能源為主的能源革命，已經(jīng)成為了一個(gè)必然趨勢(shì)。在新的清潔可再生能源中，光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電是發(fā)展最快的，而光伏發(fā)電作為當(dāng)前對(duì)于光能利用的主要產(chǎn)業(yè)之一，在近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)逐步崛起，世界各國(guó)都把太陽(yáng)能光伏發(fā)電的開(kāi)發(fā)和利用作為重要的發(fā)展方向。

一、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)與意義

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了能源利用效率低下，生態(tài)環(huán)境日益惡化，已經(jīng)是世界上環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，發(fā)展可再生能源已迫在眉睫。太陽(yáng)能是替代化石能源潛力最大的可再生能源，憑借其分布的廣泛性、資源清潔性、能源可再生性以及技術(shù)發(fā)展的充分性，必將在未來(lái)能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要的位置。

內(nèi)蒙古日照資源屬于一類和二類地區(qū)，為我國(guó)太陽(yáng)能資源富集區(qū)，適合大力推廣光伏應(yīng)用。赤峰市位于內(nèi)蒙古中東部，從氣候條件看，赤峰市屬于大陸性季風(fēng)氣候，日照充足，太陽(yáng)能資源豐富，從區(qū)位優(yōu)勢(shì)看，赤峰市緊鄰華北、京津唐地區(qū)，是蒙東電網(wǎng)輸出華北電網(wǎng)的接口，地域輻射優(yōu)勢(shì)明顯，北部地區(qū)有豐富的荒漠資源，且離主電網(wǎng)較近，發(fā)展荒漠光伏電站具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，可提供更多綠電，有利于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。

二、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

光伏發(fā)電是根據(jù)光生伏特效應(yīng)原理，利用太陽(yáng)電池將太陽(yáng)光能直接轉(zhuǎn)化為電能。1954年，美國(guó)科學(xué)家恰賓和皮爾松在美國(guó)貝爾實(shí)驗(yàn)室首次制成了實(shí)用的單晶硅太陽(yáng)電池，誕生了將太陽(yáng)光能轉(zhuǎn)換為電能的實(shí)用光伏發(fā)電技術(shù)。豐富的太陽(yáng)能資源，是取之不盡、用之不竭的、無(wú)污染、廉價(jià)、人類能夠自由利用的能源。太陽(yáng)能每秒鐘到達(dá)地面的能量高達(dá)80萬(wàn)千瓦時(shí)，據(jù)科學(xué)家測(cè)算，假如把地球表面01%的太陽(yáng)能轉(zhuǎn)為電能，轉(zhuǎn)變率5%，每年發(fā)電量就可達(dá)56×1012千瓦小時(shí)，相當(dāng)于世界上能耗的40倍。正是由于太陽(yáng)能的這些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，20世紀(jì)90年代后，光伏發(fā)電快速發(fā)展，美國(guó)、日本、德國(guó)、瑞士等國(guó)，很早就紛紛制定了光伏發(fā)展計(jì)劃，并投巨資進(jìn)行技術(shù)開(kāi)發(fā)和加速工業(yè)化進(jìn)程。資料顯示，2009年中國(guó)出臺(tái)了“金太陽(yáng)”示范工程以后，徹底拉開(kāi)了中國(guó)光伏裝機(jī)加速的序幕，2011年新增2.5GW，2012年新增5.0GW，伴隨著2013的新支持政策出臺(tái)，當(dāng)年新增裝機(jī)容量10GW(新增量居世界首位)，2015年上半年，全國(guó)累計(jì)光伏發(fā)電量達(dá)190億千瓦時(shí)。目前全國(guó)累計(jì)光伏發(fā)電裝機(jī)容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦的達(dá)8個(gè)?。▍^(qū)、市），分別為甘肅578萬(wàn)千瓦、新疆（含兵團(tuán)）570萬(wàn)千瓦、青海470萬(wàn)千瓦、內(nèi)蒙古403萬(wàn)千瓦、江蘇302萬(wàn)千瓦、寧夏239萬(wàn)千瓦、河北160萬(wàn)千瓦和浙江143萬(wàn)千瓦。

在全國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的大環(huán)境下，赤峰市也積極招商引資，發(fā)展包括光伏發(fā)電在內(nèi)的新能源建設(shè)項(xiàng)目，現(xiàn)已投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的有3家，分別是坐落在元寶山區(qū)的赤峰蒙能光伏發(fā)電有限公司（代號(hào)1）、坐落在林西縣統(tǒng)部鎮(zhèn)的內(nèi)蒙古中能?chē)?guó)電新能源科技有限公司（代號(hào)2）和坐落在敖漢旗長(zhǎng)勝鎮(zhèn)的國(guó)電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司（代號(hào)3），正在建設(shè)的有8家，籌建的有7家。已經(jīng)投產(chǎn)的三家企業(yè)運(yùn)行穩(wěn)定。

當(dāng)前在國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)保和節(jié)能日益重視的情況下，發(fā)展和使用清潔的可再生能源，改善空氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的一致共識(shí)。上述三家企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況足以說(shuō)明光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境將發(fā)揮重要的作用，我區(qū)提出把內(nèi)蒙古建成保障首都、服務(wù)華北、面向全國(guó)的清潔能源基地，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，大力發(fā)展可再生的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。

三、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)稅收政策效應(yīng)分析

從目前看，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出了穩(wěn)步發(fā)展的局面，而且對(duì)促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境起到了重要作用，但是從財(cái)稅政策上考慮，與之相對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策卻呈現(xiàn)出了相對(duì)滯后的情況。

（一）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)當(dāng)前主要稅收政策。到目前為止，我國(guó)涉及光伏發(fā)電行業(yè)的主要稅收政策，有以下幾項(xiàng)：增值稅方面，按照《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2013〕66號(hào)）的規(guī)定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對(duì)納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽(yáng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策，目前政策已即將到期。企業(yè)所得稅方面，太陽(yáng)能光伏發(fā)電企業(yè)符合《企業(yè)所得稅法》第二十七條第二款、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十七條及《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》“由政府投資主管部門(mén)核準(zhǔn)的太陽(yáng)能發(fā)電新建項(xiàng)目”條件的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬年度起，第一至第三年免征所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅的規(guī)定。上述相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，一方面能使生產(chǎn)企業(yè)降低生產(chǎn)及運(yùn)營(yíng)成本，從而使企業(yè)能集中更多物質(zhì)資源投向技術(shù)研發(fā)或擴(kuò)大規(guī)模，另一方面也能大大提高消費(fèi)者的綠色環(huán)保意識(shí)，保證他們從技術(shù)進(jìn)步及優(yōu)惠政策中受益，最終擴(kuò)大消費(fèi)，更好地促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但除此之外，在占比較大的耕地占用稅、土地使用稅以及各類附加稅費(fèi)上，并沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

（二）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與稅收效應(yīng)。光伏發(fā)電企業(yè)主要涉及的稅費(fèi)有增值稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加及水利建設(shè)基金等，但土地使用稅所占的比重最大，以元寶山區(qū)蒙能光伏發(fā)電有限公司基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為例，企業(yè)預(yù)計(jì)年發(fā)電量2879萬(wàn)千瓦時(shí)，預(yù)計(jì)產(chǎn)值2735萬(wàn)元，占地面積568000平方米，年應(yīng)繳土地使用稅（6元/平）3408萬(wàn)元，占企業(yè)全部應(yīng)納稅額的比例高達(dá)54%左右。出現(xiàn)上述情況的原因主要是受到光伏發(fā)電行業(yè)自身特點(diǎn)的影響，其太陽(yáng)能電池板作為設(shè)備的主體發(fā)揮著巨大的作用，其發(fā)電量的多少和太陽(yáng)能電池板的占地面積呈現(xiàn)正比變化的趨勢(shì)，因此所有的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)納稅人，其土地使用稅的計(jì)稅依據(jù)都比較大，以該企業(yè)為例，經(jīng)測(cè)算如果全額繳納城鎮(zhèn)土地使用稅，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上將處于虧損狀態(tài)。

（三）電力行業(yè)稅收政策比對(duì)分析。為了更好地比對(duì)光伏發(fā)電行業(yè)在整個(gè)電力行業(yè)中所適用的財(cái)稅優(yōu)惠政策情況，對(duì)電力行業(yè)所享受的流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)行為稅的稅收優(yōu)惠政策情況進(jìn)行比對(duì)分析如下：　

稅種    行   業(yè)	流轉(zhuǎn)稅	所得稅	財(cái)產(chǎn)行為稅
火電行業(yè)	無(wú)	無(wú)	電力行業(yè)管線用地、水源用地，供電部門(mén)輸電線路用地、變電站用地；熱電廠的供熱 管道用地；免征土地使用稅；對(duì)廠區(qū)圍墻外的灰場(chǎng),免征土地使用稅。
風(fēng)電行業(yè)	增值稅50%即征即反	企業(yè)所得稅三免減半	內(nèi)地稅字【2013】285號(hào)：對(duì)其輸電線路及不改變農(nóng)牧民直接從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用途的農(nóng)牧業(yè)用地，暫免征收土地使用稅。
水電行業(yè)	小水電適用6%增值稅率，裝機(jī)容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦的水力發(fā)電站，2013年1月1日至2015年12月31日，其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)8%的部分即征即退；2016年1月1日至2017年12月31日，其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)12%的部分即征即退	企業(yè)所得稅三免減半	水電站除發(fā)電廠房用地，工附業(yè)生產(chǎn)用地，辦公、生活用地外的其他用地免土地使用稅。
光伏發(fā)電	增值稅50%即征即返	企業(yè)所得稅三免減半	無(wú)

從上表的比對(duì)我們可以發(fā)現(xiàn)，在電力各行業(yè)的財(cái)稅政策對(duì)比中，水電行業(yè)的優(yōu)惠政策相對(duì)力度較大，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電次之，火力發(fā)電較少。但是考慮到市場(chǎng)占有量和產(chǎn)業(yè)成熟度，能夠充分發(fā)揮政策效應(yīng)的反而是火電行業(yè)最大，水電行業(yè)次之，風(fēng)電和光伏發(fā)電最小。同時(shí)從上表也可以看出，在財(cái)產(chǎn)行為稅方面，按照《國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于電力行業(yè)征免土地使用稅問(wèn)題的規(guī)定》（國(guó)稅地字〔1989〕13號(hào)）的文件規(guī)定，“對(duì)火電廠廠區(qū)圍墻外的灰場(chǎng)、輸灰管、輸油（氣）管道、鐵路專用線用地，免征土地使用稅；對(duì)水電站的發(fā)電廠房用地（包括壩內(nèi)、壩外式廠房），生產(chǎn)、辦公生活用地，照章征收土地使用稅；對(duì)其他用地給予免稅照顧”，而光伏發(fā)電項(xiàng)目屬于清潔能源，國(guó)家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，在財(cái)產(chǎn)行為稅方面卻沒(méi)有稅收優(yōu)惠政策。

四、促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策建議

光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為清潔型新能源開(kāi)發(fā)利用的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，是解決能源供應(yīng)短缺和環(huán)境污染問(wèn)題的有效途徑,出臺(tái)長(zhǎng)期積極的財(cái)稅支持政策，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)、積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家能源安全都具有重要意義，因此結(jié)合赤峰地區(qū)當(dāng)前光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，在稅收政策方面提出如下建議：

（一）實(shí)行分期繳納耕地占用稅的政策。光伏發(fā)電企業(yè)的特點(diǎn)是前期一次性投入金額比較大，投資成本高，經(jīng)測(cè)算回收期至少12年以上，期限相對(duì)較長(zhǎng)。如國(guó)電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司，項(xiàng)目靜態(tài)投資194億元，建設(shè)期利息300萬(wàn)元，動(dòng)態(tài)投資為197億元。項(xiàng)目資本金比例按20％考慮，80%為銀行貸款，貸款利率（5年以上）56%?？傄?guī)模20兆瓦，預(yù)計(jì)年發(fā)電量2851萬(wàn)千瓦時(shí)，經(jīng)過(guò)計(jì)算資本金內(nèi)部收益率為639%，項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率（稅后）為304%。光伏發(fā)電占用土地面積較大，如該項(xiàng)目租賃敖漢旗長(zhǎng)勝鎮(zhèn)集體土地約1570畝，按目前每平方米20元耕地占用稅計(jì)算，應(yīng)納耕地占用稅近2100萬(wàn)元，因初期投資大，回款周期長(zhǎng)，企業(yè)初期運(yùn)營(yíng)十分困難。因此建議對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)用占地的耕地占用稅可考慮給予分期繳納的稅收優(yōu)惠，在納稅義務(wù)發(fā)生之日起5年內(nèi)按比例分期繳納，解決企業(yè)籌備初期投資大資金緊張的困難。

（二）依所占用土地性質(zhì)實(shí)行分類征收城鎮(zhèn)土地使用稅的政策。目前赤峰地區(qū)的光伏發(fā)電企業(yè)占地形式大部分是以長(zhǎng)期租用的形式與農(nóng)牧民簽訂長(zhǎng)期土地使用合同，一般是30年，如國(guó)電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司租賃敖漢旗長(zhǎng)勝鎮(zhèn)集體土地約1570畝。光伏電站占地面積雖然較大，但一般都是建在離城鎮(zhèn)較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，如坐落在林西縣統(tǒng)部鎮(zhèn)的大唐盛陽(yáng)太陽(yáng)能發(fā)電有限公司占地1200畝全部為荒地，坐落在巴林左旗碧流臺(tái)鎮(zhèn)的曠達(dá)光伏電力有限公司占地482499畝全部為荒地，上述情況實(shí)際上是對(duì)荒地的有效利用，可為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮有利作用。針對(duì)企業(yè)運(yùn)行中土地使用面積較大，土地使用稅稅負(fù)重等問(wèn)題，建議加大對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)的支持力度，出臺(tái)光伏發(fā)電企業(yè)的土地使用稅優(yōu)惠政策，對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅可實(shí)施分類征收的原則，具體有三種方案可供選擇：一是對(duì)占用荒地的光伏發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)用地，給予減半征收城鎮(zhèn)土地使用稅的稅收優(yōu)惠，對(duì)其辦公、生活用地的城鎮(zhèn)土地使用稅按規(guī)定照章征收。二是對(duì)利用荒地等無(wú)農(nóng)業(yè)利用價(jià)值的土地上建設(shè)光伏電站的納稅人在一定期限內(nèi)免征城鎮(zhèn)土地使用稅，例如可自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入之日起五年內(nèi)免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)其辦公、生活用地的城鎮(zhèn)土地使用稅按規(guī)定征收。三是對(duì)占用耕地建設(shè)的光伏發(fā)電企業(yè)按照規(guī)定全額征收城鎮(zhèn)土地使用稅。這樣通過(guò)發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，鼓勵(lì)企業(yè)利用荒地，避免了濫用耕地的現(xiàn)象，解決了光伏發(fā)電企業(yè)占地面積大，土地使用稅稅負(fù)偏重的問(wèn)題，必能促進(jìn)光伏發(fā)電企業(yè)的健康有序發(fā)展。（ 作者系內(nèi)蒙古赤峰市地方稅務(wù)局）