在內(nèi)蒙古自治區(qū)做光伏電站的企業(yè)，幾乎都要面臨兩個土地稅種：耕地占用稅和土地使用稅。在光伏電站進入內(nèi)蒙的早期，這些稅的細節(jié)尚未明確下來，隨著電站規(guī)模越來越大，當政府機構(gòu)開始明確就這兩個稅種進行征稅，并且稅額較高，給大量光伏電站投資商帶來了困擾。

一位在內(nèi)蒙涉足新能源多年的開發(fā)人員透露，“早期做風電項目的時候并未遇到耕地占用稅的問題，并且風電是按照點征[光伏項目的點征部分包括樁基礎(chǔ)、逆變器室、中控室、升壓站、變電站等]計算，做光伏電站前期評估的時候參考了風電，進行經(jīng)濟評價時也沒有考慮耕地占用稅的問題。其實做經(jīng)濟評價的時候好多稅種都沒考慮進去，電站運行兩年后相關(guān)部門給加了一些新稅種。”在這位人士透露，風電實施的是點征，而光伏電站有圍場，所以征收是按照圍場內(nèi)面積征收的。

耕地占用稅的夢魘

耕地占用稅是國家對占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，依據(jù)實際占用耕地面積、按照規(guī)定稅額一次性征收的一種稅。《全國土地分類（試行）》規(guī)定，全國土地分為三大類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地等；未利用地包括荒草地、鹽堿地、灘涂等。耕地占用稅與光伏電站業(yè)主間最大的矛盾有兩方面，一方面是征收面積，另一方面是未利用地也在被征收。

《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》對農(nóng)用地和建設(shè)用地做出了征稅規(guī)定，并未涉及未利用地，因此，未利用地不應(yīng)被征收耕地占用稅。未利用地的屬性成為了內(nèi)蒙光伏電站建設(shè)的矛盾點。

內(nèi)蒙的土地有兩個部門在管理，國土資源廳和農(nóng)牧業(yè)廳。國電蒙電的一位光伏電站前期開發(fā)人員透露，在進行前期土地考察的時候，“多次發(fā)現(xiàn)一地兩用或一地兩證的情況，譬如一塊地在國土部門顯示的是未利用地或荒地，但農(nóng)牧業(yè)廳卻給土地所有者頒發(fā)了草地證”。

據(jù)光伏們了解，內(nèi)蒙的光伏電站有80%左右場內(nèi)都涉及到草地。中環(huán)能源在內(nèi)蒙與Sunpower的合資公司華夏聚光的電站中也遇到了這個問題，一位負責人透露，“有個電站1400畝土地中一半是荒地，一半是一般耕地，其實就是荒漠化了的草地，稅務(wù)機構(gòu)多次催促上繳耕地占用稅。”

如果要上繳耕地占用稅，這部分的費用對光伏電站的收益有直接的影響。一位在內(nèi)蒙投資了多個光伏電站的國有企業(yè)負責人表示，內(nèi)蒙緯度較高，每兆瓦占地面積要近40畝（每畝666.6平米），而各盟市對耕地占用稅的稅額要求也不同，據(jù)說內(nèi)蒙可能統(tǒng)一將稅額定在20元/平米，這樣的話每兆瓦電站光耕地占用稅就超過50萬，如果20MW電站全部都征收耕地的話這個單一稅額會超過1000萬。十一科技內(nèi)蒙公司的一位負責人透露，他們項目被要求征收17元/平米的耕地占用稅。

華夏聚光某項目還涉及到部分林地，其某位負責人透露，有些地在國土部門看是荒地，但林業(yè)部門顯示是林地，“我們建議能不能普查下，把這個問題糾正了，因為以前做退耕還林，有些地區(qū)為了拿到補貼故意將荒地報成林地，而這些地方的人現(xiàn)在后悔了，光伏電站的土地租金比林地補貼高多了。”他表示，征用林地要交四項費用，林木費、林業(yè)資源費、植被恢復(fù)費還有農(nóng)民的安置費，四項加起來大約每畝4萬。

一家知名的基金在拿到海外資金注入后在中國收購了多座光伏電站，他們在內(nèi)蒙的蒙東和蒙西各收購了一座建成的項目。其蒙東電站中有小部分草地，這家公司的項目經(jīng)理韓英（據(jù)要求化名）表示，“雖然只有部分草地，但全場都被征收耕地占用稅，這是不符合國家條文規(guī)定的。我們做土地預(yù)審的時候是按照永久性征地來計算的，即使場區(qū)全都是草地，要交的耕地占用稅原則上也沒有這么多。”韓英公司完成電站收購后與之前的業(yè)主簽署了風險公擔協(xié)議，萬一發(fā)生耕地占用稅的話賣方需要提供一定的補償。韓英公司在蒙西的20MW電站則有70%的面積為草地，做土地預(yù)審的時候通過多方協(xié)調(diào)最終按照點征的方式來上繳耕地占用稅，“開始時收到稅務(wù)局的通知是按照全場面積征收的，要交1000萬左右，經(jīng)過多方談判才按照點征來執(zhí)行，最終壓縮到10畝左右。但也有風險，因為是當?shù)厥姓块T簽署的合同，而不是主管的國土部門和稅務(wù)部門，所以如果主管部門再找上門來，也說不好。”

事實上，內(nèi)蒙大多數(shù)光伏電站都一直遲遲未繳耕地占用稅。據(jù)一位知情人士透露，“目前大部分電站業(yè)主都沒有繳耕地占用稅，但也有一些交了的，他們成本控制得比較低，覺得能算得過賬來就繳了，但他們繳了就弄得其他業(yè)主說不過去。”據(jù)了解，包括十一科技在內(nèi)的幾家電站業(yè)主因為遲遲不繳耕地占用稅都被相關(guān)部門封了賬號。

一位熟悉內(nèi)蒙的人士透露，“全區(qū)都在征繳，據(jù)我們了解，現(xiàn)在內(nèi)蒙經(jīng)濟下行，財政收入下降，導致政府部門壓力很大，擴大稅源是一種方式，我們觀察到內(nèi)蒙的新增投資很大一部分都來自包括光伏電站在內(nèi)的新能源項目，而礦業(yè)等傳統(tǒng)支撐業(yè)務(wù)都不景氣。”而分稅制也影響了內(nèi)蒙的地方稅收。關(guān)于耕地占用稅的抱怨此起彼伏。

在不久前國務(wù)院督察組內(nèi)蒙自治區(qū)重點項目座談會上，包括國家發(fā)改委重大項目稽查辦副司級特派員江顯華、國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司副司長羅天舒及所得稅司副司長卜祥來等參加了座談，在座的幾家光伏企業(yè)業(yè)主代表在匯報完其項目進展后向相關(guān)部門領(lǐng)導匯報了耕地占用稅過高的問題。

事實上，早在一年前，內(nèi)蒙的幾家國有企業(yè)光伏投資商就已經(jīng)向內(nèi)蒙的有關(guān)部門反應(yīng)相關(guān)問題，并呈交了一份關(guān)于耕地占用稅征收的建議。這些幾個電站業(yè)主負責人一年多的努力終于換來了成果。

夢魘中醒來

2015年7月15日，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳聯(lián)合地方稅務(wù)局共同下發(fā)了《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》，該通知在第一部分明確指出：單位和個人從事集中式地面并網(wǎng)光伏電站建設(shè)占用耕地或其他農(nóng)用地的，無論永久占地還是租賃占地，均形成了建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的事實，應(yīng)當征收耕地占用稅。但是，對于電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地，不征收耕地占用稅。

某國企負責人王蒙（應(yīng)要求匿名）向光伏們表示，“這個政策是利好的，但是對于‘電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地不征收耕地占用稅’沒有明確規(guī)定這部分面積如何界定。”王蒙透露，根據(jù)之前的技術(shù)測算，在內(nèi)蒙39至41度緯度地區(qū)，改變土地性質(zhì)的那部分（陰影面積）差不多是20%，如果是丘陵或坡地，這個比例還要下降。這就意味著對于一般光伏電站來說，耕地占用稅或許能下降80%。

這份文件還明確指出，設(shè)施農(nóng)業(yè)光伏電站沒有占用耕地和其他農(nóng)用地的不會征收耕地占用稅，這些項目包括利用農(nóng)業(yè)溫室、大棚頂部空閑空間建設(shè)的電站。

與光伏電站建設(shè)及運營直接相關(guān)的進場道路、逆變壓站、辦公樓等附屬設(shè)施占用耕地或其他農(nóng)用地的部分，該文件明確表示應(yīng)當征收耕地占用稅。而業(yè)主“臨時占用耕地或其他農(nóng)用地的，按照稅法規(guī)定征收耕地占用稅。”王蒙揣測了該條的意思是“從文件嚴密角度加的，在工程建設(shè)期間可能會改變了土壤和地秒，考慮了臨時用地的使用規(guī)范。”

在這份文件下發(fā)執(zhí)行后，內(nèi)蒙光伏電站須上繳的耕地占用稅將大大減少，對這里光伏電站投資是一個利好消息。一位參與提案編寫的人士評價道，“雖然當初提案中的細則內(nèi)容很多都沒有落實到這個文件中，但事實上是政策制定者默認了，譬如未利用地不用繳耕地占用稅，這本來就該這么做，是有些部門強行征收，本就不合規(guī)，所以新出臺的文件也就沒有標明。”

懸而未決的土地使用稅

根據(jù)相關(guān)政策，土地使用稅是指在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，以實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，依照規(guī)定由土地所在地的稅務(wù)機關(guān)征收的一種稅賦。土地使用稅按年計算、分期繳納，繳納期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。屋頂分布式、農(nóng)業(yè)大棚、魚光互補光伏電站免征土地使用稅；利用荒地、灘涂等土地建設(shè)光伏電站，對經(jīng)過批準整治的土地和改造的荒廢土地，給予10年期限的免稅。經(jīng)批準開山填海整治的土地和改造的廢棄用地，從使用的月份起免稅5-10年。

光伏們在了解相關(guān)政策后發(fā)現(xiàn)兩個矛盾：土地使用稅是否應(yīng)由租地的光伏企業(yè)繳納；撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后是否仍要征收土地使用稅。大部分光伏企業(yè)占地都是租地，國家土地法沒有明確規(guī)定，企業(yè)租地也要繳納土地使用稅。過去，向企業(yè)征收的土地使用稅一般都是點征，并未把租地部分也算進去?！秶叶悇?wù)局關(guān)于檢發(fā)〈關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定〉的通知》規(guī)定，土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或個人繳納。一些企業(yè)對此的解讀是，企業(yè)作為土地的承租方，并非土地的第一使用人，而土地使用權(quán)的實際擁有者（村、嘎查集體[內(nèi)蒙古的行政村]和農(nóng)牧民等等）才是土地的第一使用人，土地使用稅應(yīng)由他們繳納。

另外按規(guī)定，土地使用稅只能在縣城以上城市征收，鄉(xiāng)管轄的土地不會被征稅。然而，近些年內(nèi)蒙古大規(guī)模的撤鄉(xiāng)定鎮(zhèn)，“90%以上的鄉(xiāng)都被改成鎮(zhèn)，結(jié)果，以前鄉(xiāng)里的光伏電站也要被開征土地使用稅了”。實際上，內(nèi)蒙古地區(qū)的“鎮(zhèn)”和內(nèi)陸通常意義上的“鎮(zhèn)”不一樣，前者面積很大，很多都是農(nóng)村，撤鄉(xiāng)定鎮(zhèn)只是行政機構(gòu)縮減。而企業(yè)和稅務(wù)機關(guān)對征稅區(qū)域的理解也不同，企業(yè)認為，鎮(zhèn)政府所在區(qū)域才應(yīng)被征稅；而稅務(wù)機關(guān)則認為，鎮(zhèn)的整個管轄面積都應(yīng)被征稅。

從2014年初至今，內(nèi)蒙地區(qū)主要強調(diào)耕地占用稅，土地使用稅還沒有開始大面積繳收，但部分電站業(yè)主認為這是趨勢，稅率從6元至十幾元不等。王蒙表示，內(nèi)蒙的土地使用稅有個區(qū)間，而不同的盟市有不同的執(zhí)行價格，我們建議相關(guān)部門要明確發(fā)文來規(guī)范這個，現(xiàn)在大家對土地使用稅的立即有異議，目前我們項目的土地使用稅還沒被催繳過。而華夏聚光的一座電站的土地使用稅為9元/平米，這家公司的負責人已經(jīng)通過多個渠道將相關(guān)意見反饋到政策制定部門。

韓英對土地使用稅也有疑義，“按照過去實際操作看，土地使用稅一般都是進行點征的，不會把租地部分全都算進去。但相關(guān)政策文件中沒有明確這一點。我們也理解土地使用稅是要繳的，但需要一個明確的說法。”雖然很多電站業(yè)主尚未開始繳土地使用稅，但這個問題仍然需要直面。

在解決了耕地占用稅后，土地使用稅將成為下一個話題。一位電站業(yè)主又面臨了新的稅費，“土地建設(shè)基金，這屬于費，按道理基金應(yīng)該有時效性，要繳多少年得明確，不能無限時得收，過去針對電力企業(yè)收取過，現(xiàn)在針對新能源項目，相關(guān)部門也沒有一個明確的說法，只是說可能會收。”不管面對怎樣的困難，內(nèi)蒙的光伏電站拓荒者們將會繼續(xù)用實際行動推動這塊廣袤土地上的新能源行業(yè)更健康、理性的發(fā)展。