2013年全國(guó)“兩會(huì)”過(guò)后，新一屆政府大幅簡(jiǎn)政放權(quán)，取消和下放第一批71項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，新能源位列其中。此后，國(guó)內(nèi)分布式光伏大幕逐漸開(kāi)啟。根據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》第四條：國(guó)務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督管理。地方能源主管部門在國(guó)務(wù)院能源主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)分布式光伏制定發(fā)電規(guī)劃、建設(shè)的監(jiān)督管理。

那么，地方政府應(yīng)如何管理分布式光伏這個(gè)“新興事物”？一年多來(lái)，分布式光伏發(fā)展與各地分布式能源管理探索同步推進(jìn)，可謂“八仙過(guò)海，各顯神通”。

2013年下半年，各地能源主管部門根據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》，陸續(xù)出臺(tái)了各地的《分布式光伏發(fā)電管理暫行辦法》和《太陽(yáng)能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃》。

如何合理分配規(guī)模，管理備案？

“應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家能源局對(duì)于分布式光伏規(guī)模的分配，是基于對(duì)各地資源情況的綜合考量。具體到地方，我們的感受是，各地的管理水平參差不齊，有些地方摸索創(chuàng)新管理模式接地氣，有些地方卻簡(jiǎn)單粗暴。”一家光伏投資央企的負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)能源報(bào)》記者。

江蘇或許是個(gè)比較“極端”的案例。據(jù)了解，去年下半年，由于該省能源主管部門人事震蕩，這個(gè)分布式光伏應(yīng)用大省，最終采取了最保險(xiǎn)的規(guī)模分配方式——每個(gè)縣市均分。也就是說(shuō)，絕對(duì)公平，沒(méi)有地方會(huì)拿的比別人多。“這樣最保險(xiǎn)，不存在任何風(fēng)險(xiǎn)，不需避嫌。”江蘇一個(gè)投資商指出，此舉看似公平，實(shí)際卻并不一定合理。“每個(gè)地區(qū)的實(shí)際資源情況和建設(shè)條件都不同，這種管理方式太過(guò)簡(jiǎn)單。”

事實(shí)上，地方能源主管部門也有難言苦衷。去年分布式光伏還遭遇了這樣一個(gè)插曲：一些地區(qū)和項(xiàng)目存在政策尚未完全落實(shí)、配套措施缺失以及備案（核準(zhǔn)）程序不透明等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)的投機(jī)行為，從而增加了項(xiàng)目建設(shè)成本，擾亂了新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序。由此，國(guó)家能源局為規(guī)范市場(chǎng)秩序，開(kāi)展了打擊路條倒賣的行動(dòng)。這一文件在當(dāng)前國(guó)內(nèi)的政治環(huán)境下，加劇了緊張氣氛，導(dǎo)致各方更加謹(jǐn)慎。而歸根結(jié)底，是政府的管理程序缺乏清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)。

地方政府對(duì)分布式光伏實(shí)行備案制管理。按照國(guó)家能源局的要求，“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能源主管部門應(yīng)進(jìn)一步完善光伏電站項(xiàng)目備案管理辦法，下放到省級(jí)以下地方政府能源主管部門進(jìn)行備案管理的，應(yīng)提出規(guī)范的備案管理要求。項(xiàng)目備案文件應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、投資主體、建設(shè)場(chǎng)址及外部建設(shè)條件等要素，針對(duì)光伏電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期短的特點(diǎn)，對(duì)備案文件的有效期限以及撤銷、變更的條件和流程應(yīng)作明確規(guī)定。在有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)且未按規(guī)定申請(qǐng)延期的，項(xiàng)目備案文件到期后自動(dòng)失效。”

但在實(shí)際執(zhí)行中，地方能源主管部門提出的標(biāo)準(zhǔn)未能清晰識(shí)別出備案申請(qǐng)的優(yōu)劣。而讓分布式光伏開(kāi)發(fā)商始料不及的是，相比光照資源，屋頂反而成了投資電站最稀缺的資源。于是，分布式光伏備案變成了分布式屋頂資源備案。“我們省有100兆瓦的規(guī)模，要求地市層層上報(bào)，最后的備案數(shù)量達(dá)到300多兆瓦。”南方某省一位分布式光伏投資人說(shuō)。

“我們市一開(kāi)始就跟企業(yè)說(shuō)明，備案與指標(biāo)不掛鉤，按照電站建成并網(wǎng)的順序，優(yōu)先享受省里能源局給的分布式指標(biāo)，沒(méi)有享受到當(dāng)年指標(biāo)的順延到下一年。后來(lái)又出文件，規(guī)定備案3個(gè)月內(nèi)動(dòng)工、6個(gè)月建成。如果延期超限，企業(yè)要申請(qǐng)備案延期，否則取消備案。”某市能源主管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，備案制要明確時(shí)限，“一定時(shí)間內(nèi)不做就要取消”。

某地一位不愿意透露姓名的能源局官員告訴記者，關(guān)于備案和指標(biāo)管理，國(guó)家和省里的政策太多，變化太快太大。“有很多規(guī)定并沒(méi)有完全施行，因?yàn)檫€涉及到屋頂資源等情況，變數(shù)太多。備案管理和分配規(guī)模的關(guān)系，我們一直在想辦法。”他說(shuō)。

正因如此，2014年多地分布式光伏項(xiàng)目都拖到了9月才開(kāi)工建設(shè)，并網(wǎng)也由此集中到了年底和今年年初，從而影響了目標(biāo)完成。

地方規(guī)劃應(yīng)更細(xì)致

2014年是分布式全面推開(kāi)的第一年，國(guó)家層面目標(biāo)和各項(xiàng)政策同時(shí)下發(fā)，時(shí)間緊任務(wù)重，地方分布式管理工作有些著急也是在所難免。

中東部很多省份非常重視分布式光伏，地方政策下得也很快。這些政策文件首先都強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃指導(dǎo)的重要性。國(guó)家發(fā)改委能源研究所一位專家也表示，各省的規(guī)劃是其核準(zhǔn)項(xiàng)目的依據(jù)。國(guó)家給地方下達(dá)的指標(biāo)會(huì)參考各省自己的規(guī)劃，同時(shí)也會(huì)請(qǐng)地方提反饋意見(jiàn)。省內(nèi)有規(guī)劃，會(huì)更容易跟國(guó)家能源主管部門商討適合本省的指標(biāo)。

但因分布式光伏推動(dòng)過(guò)快，各地方政府雖有規(guī)劃，但都只是目標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)助、政策等，沒(méi)有根據(jù)分布式光伏的特點(diǎn)，認(rèn)真研究當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，“匆忙上陣”。

“分布式光伏接入當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)，更應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和負(fù)荷的實(shí)際，而不僅僅是太陽(yáng)能資源、土地資源、屋頂資源等資源條件。”一位資深業(yè)界技術(shù)專家指出，地方的規(guī)劃，應(yīng)該是在資源條件普查的基礎(chǔ)上，充分了解區(qū)域電網(wǎng)接入實(shí)際，考慮消納問(wèn)題。只有詳細(xì)摸底，有的放矢制定當(dāng)?shù)氐姆植际焦夥l(fā)展規(guī)劃，才能擠干水分，合理科學(xué)分配配額。