2013年全國“兩會”過后,新一屆政府大幅簡政放權,取消和下放第一批71項行政審批事項,新能源位列其中。此后,國內(nèi)分布式光伏大幕逐漸開啟。根據(jù)《國家能源局關于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》第四條:國務院能源主管部門負責全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導和監(jiān)督管理。地方能源主管部門在國務院能源主管部門領導下,負責本地區(qū)分布式光伏制定發(fā)電規(guī)劃、建設的監(jiān)督管理。
那么,地方政府應如何管理分布式光伏這個“新興事物”?一年多來,分布式光伏發(fā)展與各地分布式能源管理探索同步推進,可謂“八仙過海,各顯神通”。
2013年下半年,各地能源主管部門根據(jù)《國家能源局關于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》,陸續(xù)出臺了各地的《分布式光伏發(fā)電管理暫行辦法》和《太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃》。
如何合理分配規(guī)模,管理備案?
“應該說,國家能源局對于分布式光伏規(guī)模的分配,是基于對各地資源情況的綜合考量。具體到地方,我們的感受是,各地的管理水平參差不齊,有些地方摸索創(chuàng)新管理模式接地氣,有些地方卻簡單粗暴。”一家光伏投資央企的負責人告訴《中國能源報》記者。
江蘇或許是個比較“極端”的案例。據(jù)了解,去年下半年,由于該省能源主管部門人事震蕩,這個分布式光伏應用大省,最終采取了最保險的規(guī)模分配方式——每個縣市均分。也就是說,絕對公平,沒有地方會拿的比別人多。“這樣最保險,不存在任何風險,不需避嫌。”江蘇一個投資商指出,此舉看似公平,實際卻并不一定合理。“每個地區(qū)的實際資源情況和建設條件都不同,這種管理方式太過簡單。”
事實上,地方能源主管部門也有難言苦衷。去年分布式光伏還遭遇了這樣一個插曲:一些地區(qū)和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案(核準)程序不透明等問題,甚至出現(xiàn)新建電源項目投資開發(fā)的投機行為,從而增加了項目建設成本,擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序。由此,國家能源局為規(guī)范市場秩序,開展了打擊路條倒賣的行動。這一文件在當前國內(nèi)的政治環(huán)境下,加劇了緊張氣氛,導致各方更加謹慎。而歸根結底,是政府的管理程序缺乏清晰明確的標準。
地方政府對分布式光伏實行備案制管理。按照國家能源局的要求,“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)能源主管部門應進一步完善光伏電站項目備案管理辦法,下放到省級以下地方政府能源主管部門進行備案管理的,應提出規(guī)范的備案管理要求。項目備案文件應明確項目建設內(nèi)容、投資主體、建設場址及外部建設條件等要素,針對光伏電站項目開發(fā)周期短的特點,對備案文件的有效期限以及撤銷、變更的條件和流程應作明確規(guī)定。在有效期內(nèi)未開工建設且未按規(guī)定申請延期的,項目備案文件到期后自動失效。”
但在實際執(zhí)行中,地方能源主管部門提出的標準未能清晰識別出備案申請的優(yōu)劣。而讓分布式光伏開發(fā)商始料不及的是,相比光照資源,屋頂反而成了投資電站最稀缺的資源。于是,分布式光伏備案變成了分布式屋頂資源備案。“我們省有100兆瓦的規(guī)模,要求地市層層上報,最后的備案數(shù)量達到300多兆瓦。”南方某省一位分布式光伏投資人說。
“我們市一開始就跟企業(yè)說明,備案與指標不掛鉤,按照電站建成并網(wǎng)的順序,優(yōu)先享受省里能源局給的分布式指標,沒有享受到當年指標的順延到下一年。后來又出文件,規(guī)定備案3個月內(nèi)動工、6個月建成。如果延期超限,企業(yè)要申請備案延期,否則取消備案。”某市能源主管部門相關負責人告訴記者,備案制要明確時限,“一定時間內(nèi)不做就要取消”。
某地一位不愿意透露姓名的能源局官員告訴記者,關于備案和指標管理,國家和省里的政策太多,變化太快太大。“有很多規(guī)定并沒有完全施行,因為還涉及到屋頂資源等情況,變數(shù)太多。備案管理和分配規(guī)模的關系,我們一直在想辦法。”他說。
正因如此,2014年多地分布式光伏項目都拖到了9月才開工建設,并網(wǎng)也由此集中到了年底和今年年初,從而影響了目標完成。
地方規(guī)劃應更細致
2014年是分布式全面推開的第一年,國家層面目標和各項政策同時下發(fā),時間緊任務重,地方分布式管理工作有些著急也是在所難免。
中東部很多省份非常重視分布式光伏,地方政策下得也很快。這些政策文件首先都強調(diào)了規(guī)劃指導的重要性。國家發(fā)改委能源研究所一位專家也表示,各省的規(guī)劃是其核準項目的依據(jù)。國家給地方下達的指標會參考各省自己的規(guī)劃,同時也會請地方提反饋意見。省內(nèi)有規(guī)劃,會更容易跟國家能源主管部門商討適合本省的指標。
但因分布式光伏推動過快,各地方政府雖有規(guī)劃,但都只是目標、財政補助、政策等,沒有根據(jù)分布式光伏的特點,認真研究當?shù)氐膶嶋H情況,“匆忙上陣”。
“分布式光伏接入當?shù)嘏潆娋W(wǎng),更應該考慮當?shù)仉娋W(wǎng)網(wǎng)架結構和負荷的實際,而不僅僅是太陽能資源、土地資源、屋頂資源等資源條件。”一位資深業(yè)界技術專家指出,地方的規(guī)劃,應該是在資源條件普查的基礎上,充分了解區(qū)域電網(wǎng)接入實際,考慮消納問題。只有詳細摸底,有的放矢制定當?shù)氐姆植际焦夥l(fā)展規(guī)劃,才能擠干水分,合理科學分配配額。
那么,地方政府應如何管理分布式光伏這個“新興事物”?一年多來,分布式光伏發(fā)展與各地分布式能源管理探索同步推進,可謂“八仙過海,各顯神通”。
2013年下半年,各地能源主管部門根據(jù)《國家能源局關于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》,陸續(xù)出臺了各地的《分布式光伏發(fā)電管理暫行辦法》和《太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃》。
如何合理分配規(guī)模,管理備案?
“應該說,國家能源局對于分布式光伏規(guī)模的分配,是基于對各地資源情況的綜合考量。具體到地方,我們的感受是,各地的管理水平參差不齊,有些地方摸索創(chuàng)新管理模式接地氣,有些地方卻簡單粗暴。”一家光伏投資央企的負責人告訴《中國能源報》記者。
江蘇或許是個比較“極端”的案例。據(jù)了解,去年下半年,由于該省能源主管部門人事震蕩,這個分布式光伏應用大省,最終采取了最保險的規(guī)模分配方式——每個縣市均分。也就是說,絕對公平,沒有地方會拿的比別人多。“這樣最保險,不存在任何風險,不需避嫌。”江蘇一個投資商指出,此舉看似公平,實際卻并不一定合理。“每個地區(qū)的實際資源情況和建設條件都不同,這種管理方式太過簡單。”
事實上,地方能源主管部門也有難言苦衷。去年分布式光伏還遭遇了這樣一個插曲:一些地區(qū)和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案(核準)程序不透明等問題,甚至出現(xiàn)新建電源項目投資開發(fā)的投機行為,從而增加了項目建設成本,擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序。由此,國家能源局為規(guī)范市場秩序,開展了打擊路條倒賣的行動。這一文件在當前國內(nèi)的政治環(huán)境下,加劇了緊張氣氛,導致各方更加謹慎。而歸根結底,是政府的管理程序缺乏清晰明確的標準。
地方政府對分布式光伏實行備案制管理。按照國家能源局的要求,“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)能源主管部門應進一步完善光伏電站項目備案管理辦法,下放到省級以下地方政府能源主管部門進行備案管理的,應提出規(guī)范的備案管理要求。項目備案文件應明確項目建設內(nèi)容、投資主體、建設場址及外部建設條件等要素,針對光伏電站項目開發(fā)周期短的特點,對備案文件的有效期限以及撤銷、變更的條件和流程應作明確規(guī)定。在有效期內(nèi)未開工建設且未按規(guī)定申請延期的,項目備案文件到期后自動失效。”
但在實際執(zhí)行中,地方能源主管部門提出的標準未能清晰識別出備案申請的優(yōu)劣。而讓分布式光伏開發(fā)商始料不及的是,相比光照資源,屋頂反而成了投資電站最稀缺的資源。于是,分布式光伏備案變成了分布式屋頂資源備案。“我們省有100兆瓦的規(guī)模,要求地市層層上報,最后的備案數(shù)量達到300多兆瓦。”南方某省一位分布式光伏投資人說。
“我們市一開始就跟企業(yè)說明,備案與指標不掛鉤,按照電站建成并網(wǎng)的順序,優(yōu)先享受省里能源局給的分布式指標,沒有享受到當年指標的順延到下一年。后來又出文件,規(guī)定備案3個月內(nèi)動工、6個月建成。如果延期超限,企業(yè)要申請備案延期,否則取消備案。”某市能源主管部門相關負責人告訴記者,備案制要明確時限,“一定時間內(nèi)不做就要取消”。
某地一位不愿意透露姓名的能源局官員告訴記者,關于備案和指標管理,國家和省里的政策太多,變化太快太大。“有很多規(guī)定并沒有完全施行,因為還涉及到屋頂資源等情況,變數(shù)太多。備案管理和分配規(guī)模的關系,我們一直在想辦法。”他說。
正因如此,2014年多地分布式光伏項目都拖到了9月才開工建設,并網(wǎng)也由此集中到了年底和今年年初,從而影響了目標完成。
地方規(guī)劃應更細致
2014年是分布式全面推開的第一年,國家層面目標和各項政策同時下發(fā),時間緊任務重,地方分布式管理工作有些著急也是在所難免。
中東部很多省份非常重視分布式光伏,地方政策下得也很快。這些政策文件首先都強調(diào)了規(guī)劃指導的重要性。國家發(fā)改委能源研究所一位專家也表示,各省的規(guī)劃是其核準項目的依據(jù)。國家給地方下達的指標會參考各省自己的規(guī)劃,同時也會請地方提反饋意見。省內(nèi)有規(guī)劃,會更容易跟國家能源主管部門商討適合本省的指標。
但因分布式光伏推動過快,各地方政府雖有規(guī)劃,但都只是目標、財政補助、政策等,沒有根據(jù)分布式光伏的特點,認真研究當?shù)氐膶嶋H情況,“匆忙上陣”。
“分布式光伏接入當?shù)嘏潆娋W(wǎng),更應該考慮當?shù)仉娋W(wǎng)網(wǎng)架結構和負荷的實際,而不僅僅是太陽能資源、土地資源、屋頂資源等資源條件。”一位資深業(yè)界技術專家指出,地方的規(guī)劃,應該是在資源條件普查的基礎上,充分了解區(qū)域電網(wǎng)接入實際,考慮消納問題。只有詳細摸底,有的放矢制定當?shù)氐姆植际焦夥l(fā)展規(guī)劃,才能擠干水分,合理科學分配配額。