在分布式光伏火熱、屋頂資源爭(zhēng)奪激烈之際，多個(gè)地方政府出面力推的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”模式引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。

8月11日，江蘇省溧陽(yáng)市發(fā)布招標(biāo)公告，以“轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的形式，為溧陽(yáng)市政府控制的屋頂光伏資源尋找合格開(kāi)發(fā)者。資源總量約240.8萬(wàn)平方米，目標(biāo)安裝光伏總量348.10MW，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)18億。

筆者注意到，此前幾個(gè)月，廣東茂名、汕頭、梅州、揭陽(yáng)等地級(jí)市，廣東梅州下轄五華、興寧、梅縣，廣東河源下轄龍川、紫金，廣東汕頭潮南區(qū)、河源江東新區(qū)等縣（區(qū)），以及廣西柳州市，已陸續(xù)啟動(dòng)了政府可控的屋頂光伏特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)。

此外，廣東省汕尾、赤坎、恩平、大埔?guī)讉€(gè)縣市，也正在籌劃以光伏特許經(jīng)營(yíng)形式，盤(pán)活公共機(jī)構(gòu)屋頂資源，開(kāi)發(fā)屋頂光伏項(xiàng)目。

上述種種現(xiàn)象表明，屋頂光伏“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)”模式正在成為潮流。這對(duì)于地方政府增加財(cái)政收入、盤(pán)活沉淀的屋頂資源有積極意義。但從企業(yè)角度看，參與的積極性并不大，招標(biāo)價(jià)格過(guò)高、開(kāi)發(fā)落地權(quán)益無(wú)保障等問(wèn)題成為障礙，特許經(jīng)營(yíng)模式的大面積鋪開(kāi)充滿難度。

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把競(jìng)爭(zhēng)擺上桌面

從各縣市的招標(biāo)文件看，招標(biāo)屋頂主要是當(dāng)?shù)卣煽乜衫玫拇媪课蓓斮Y源，包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等相關(guān)單位的建筑物屋頂。

招標(biāo)合作的方式是：當(dāng)?shù)卣畬⒋媪课蓓斮Y源整體打包給中標(biāo)企業(yè)，政府收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，從幾個(gè)億到十多個(gè)億不等；企業(yè)通過(guò)并網(wǎng)售電獲得收入，在特許經(jīng)營(yíng)期滿（經(jīng)營(yíng)年限一般為30年）后，將屋頂資源和屋頂光伏項(xiàng)目無(wú)償、完好的一并移交給政府。

目前推出招標(biāo)的項(xiàng)目，大多數(shù)還在前期階段。政策推出較早的廣西柳州市，據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉男畔?，已?jīng)完成了對(duì)“市政府控制建筑屋頂資源（光伏項(xiàng)目）經(jīng)營(yíng)權(quán)”招標(biāo)的第一階段（下圖所示）。

廣東省佛山市新能源行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)譽(yù)江華，一直在密切關(guān)注“整縣推進(jìn)”政策。他向筆者介紹，此前屋頂光伏項(xiàng)目從未出現(xiàn)過(guò)整體打包公共建筑屋頂進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的模式，“這樣的政策試驗(yàn)，可以說(shuō)是被逼出來(lái)的。在‘整縣推進(jìn)’政策沒(méi)有取得效果后，這些市縣需要探索出一條新的道路，廣東、江蘇等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)走在了前面?！?/p>

2021年，國(guó)家能源局推出屋頂光伏“整縣推進(jìn)”政策。鼓勵(lì)各地以縣為單位整體“打包”大面積開(kāi)發(fā)分布式光伏，政府可控的建筑屋頂是其中重要組成部分。

但“整縣推進(jìn)”的實(shí)際效果卻與初衷相悖。

“光禿禿”的屋頂，突然成了可以謀利的資源，引來(lái)各方爭(zhēng)搶。最積極的是地方政府，在土地財(cái)政難以為繼后，屋頂成了新的財(cái)政增收點(diǎn)；其次是國(guó)有企業(yè)，憑借資源優(yōu)勢(shì)，獨(dú)家壟斷了很多縣的資源，民營(yíng)企業(yè)則被排除在外。最后的結(jié)果，是分布式光伏“整縣推‘不’進(jìn)”。

“一個(gè)縣的屋頂資源，有很多企業(yè)盯著。給了這家，別家就會(huì)有意見(jiàn)?！弊u(yù)江華表示，政府控制的屋頂資源也是如此，以往沒(méi)有明確的市場(chǎng)規(guī)則，各路人等都來(lái)“公關(guān)”，很容易滋生腐敗。“一些市縣干脆定個(gè)新規(guī)則，搞特許經(jīng)營(yíng)，讓各方去競(jìng)爭(zhēng)吧，競(jìng)爭(zhēng)不到的也就怨不得別人了，這比之前公平。”

從這個(gè)意義上看，特許經(jīng)營(yíng)模式確實(shí)是一種進(jìn)步，有望成為規(guī)范光伏屋頂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一種手段。由地方政府來(lái)制定規(guī)則，各參與方將競(jìng)爭(zhēng)擺在桌面上，盡量避免了桌下面的權(quán)力尋租。

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“天價(jià)”轉(zhuǎn)讓費(fèi)遭詬病

特許經(jīng)營(yíng)是屋頂光伏開(kāi)發(fā)模式的一種創(chuàng)新，但不少業(yè)內(nèi)人士并不看好，認(rèn)為這種模式恐難以真正落地。

原因之一，是“天價(jià)”的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。

“這些項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值太低，幾乎看不到前景?！币晃还夥髽I(yè)從業(yè)者告訴筆者，政府招標(biāo)文件中把特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)定太高，抬高了成本，也導(dǎo)致項(xiàng)目的投資回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)。

目前公開(kāi)招標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓費(fèi)在幾億到十幾億元不等，換算成光伏電站的投資成本，相當(dāng)于每瓦增加了2-4.5元。其中，江蘇溧陽(yáng)開(kāi)出的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)高達(dá)18億元，相當(dāng)于讓投資成本每瓦增加了5.17元。

市場(chǎng)上分布式光伏項(xiàng)目的平均初始投資成本，約在3-3.5元/瓦?！疤靸r(jià)”特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，導(dǎo)致企業(yè)投資成本翻上一倍還多。這也難怪光伏企業(yè)應(yīng)者寥寥，實(shí)力強(qiáng)大的龍頭企業(yè)不見(jiàn)有一家主動(dòng)參與的。

成本增加，投資回報(bào)周期就會(huì)相應(yīng)拉長(zhǎng)。

根據(jù)公開(kāi)資料，目前在廣東的工商業(yè)廠房屋頂架設(shè)光伏板，所發(fā)電賣給業(yè)主的價(jià)格為0.7元/度左右；如果業(yè)主用不完，余電賣給電網(wǎng)的價(jià)格是0.4元/度。

以汕頭市的招標(biāo)信息為例，該市分布式光伏項(xiàng)目的總投資額為188545.27萬(wàn)元（包括特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)），該市公布的分布式光伏標(biāo)準(zhǔn)發(fā)電量為25779萬(wàn)kWh/年。

雖然無(wú)法獲知業(yè)主的用電量，但我們按最理想的發(fā)電情況來(lái)測(cè)算——即屋頂光伏所發(fā)電量全部以0.7元/度賣給業(yè)主——不難算出，每年收入將有約18045.3萬(wàn)元。對(duì)照投資額，這需要10年才有望收回投資。但若以0.4元/度價(jià)格賣給電網(wǎng)來(lái)測(cè)算，一年的收入為10311.6萬(wàn)元，中標(biāo)企業(yè)需要18年才能收回投資。

還有一點(diǎn)不能忽略的是，光伏電站正式運(yùn)營(yíng)前，往往有1-2年左右的建設(shè)期。這意味著中標(biāo)企業(yè)收回投資的時(shí)間還得拉長(zhǎng)。

按照當(dāng)前市場(chǎng)的平均水平，開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)工商業(yè)屋頂光伏，差不多的項(xiàng)目5-6年就可回本；戶用屋頂光伏的投資回報(bào)期較長(zhǎng)，但一般也在8年以內(nèi)。相比之下，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的項(xiàng)目吸引力就小很多。

不僅僅是轉(zhuǎn)讓費(fèi)超高，付款條件也很苛刻。筆者注意到，在多數(shù)招標(biāo)公告中，都要求中標(biāo)企業(yè)在協(xié)議簽訂后一次性支付大部分或者全額的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。在江蘇溧陽(yáng)的招標(biāo)公告中，就要求中標(biāo)企業(yè)“在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)放后15個(gè)工作日內(nèi)”支付特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，逾期未付款的取消中標(biāo)資格。

地方政府急于將特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)拿到手，但后續(xù)如何約束政府行為，如何保障中標(biāo)企業(yè)的利益，各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿錢不辦事”，中標(biāo)企業(yè)恐怕也哭告無(wú)門(mén)了。

在一些地方的招標(biāo)中，更是把賬算的很細(xì)，盡最大可能從屋頂資源這塊“肥肉”中“熬油”。例如，在汕頭市的項(xiàng)目招標(biāo)公告中就寫(xiě)明：項(xiàng)目公司應(yīng)提供本項(xiàng)目的相關(guān)資料積極協(xié)助政府方爭(zhēng)取國(guó)家、省、市的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財(cái)政撥款。本項(xiàng)目獲得的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財(cái)政撥款，由政府和項(xiàng)目公司共享。

補(bǔ)貼政策本意是扶持光伏項(xiàng)目推進(jìn)的，招標(biāo)政府也要分一杯羹。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，既然是收取了高額轉(zhuǎn)讓費(fèi)，招標(biāo)政府還要拿補(bǔ)貼款就不太合理了。

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模式創(chuàng)新要怎么搞？

對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，中國(guó)新能源電力投融資聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)彭澎直言不諱地對(duì)筆者表示：很難推進(jìn)下去，“因?yàn)檎皇墙o了光伏企業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，每一個(gè)公共建筑都有所屬機(jī)構(gòu)，地方政府很難將各方協(xié)調(diào)到位?！?/p>

集中招標(biāo)的屋頂資源，涉及到很多家單位，開(kāi)發(fā)建設(shè)需要每一個(gè)屋頂單位的支持配合。但很明顯各個(gè)單位不會(huì)很積極，轉(zhuǎn)讓費(fèi)政府財(cái)政拿走了，跟這家單位沒(méi)有關(guān)系，但建設(shè)的時(shí)候破壞了防水、破壞了景觀，受損的是這家單位。

筆者注意到，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，在廣東興寧市的做法是專門(mén)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，專注于“統(tǒng)籌推進(jìn)全市公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏資源特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目工作”。小組組長(zhǎng)由市委常委、副市長(zhǎng)劉東峰擔(dān)任，小組成員中包含了13個(gè)市屬行政機(jī)構(gòu)的一把手，以及興寧所轄全部3個(gè)街道辦、17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手。興寧是為數(shù)不多讓中標(biāo)企業(yè)感覺(jué)有保障的，其他更多市縣并沒(méi)有明確的執(zhí)行落地機(jī)制。

國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國(guó)光伏累計(jì)并網(wǎng)容量47000.2萬(wàn)千瓦，其中分布式光伏19822.8萬(wàn)kW。據(jù)測(cè)算到2050年，分布式光伏裝機(jī)將超過(guò)20億kW，尚有9倍的增長(zhǎng)空間。

分布式的大發(fā)展，需要將大量沉淀的公共屋頂資源激活起來(lái)，這離不開(kāi)各地政府的積極參與。特許經(jīng)營(yíng)，雖然有所爭(zhēng)議，但也算是一種有益嘗試，根本上是在向“市場(chǎng)化”靠近了，至少要比之前企業(yè)想開(kāi)發(fā)找不到人的狀況有所進(jìn)步。

公共建筑分布式開(kāi)發(fā)，需要在特許經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，探索出行之有效的商業(yè)模式。

譽(yù)江華告訴筆者，在分布式光伏中，無(wú)論是哪種模式，都要注意三點(diǎn)：

一是平衡各方利益。無(wú)論是光伏企業(yè)、屋頂?shù)臉I(yè)主、電網(wǎng)企業(yè)，都是分布式光伏發(fā)展中的重要參與方，哪一方消極對(duì)待，都會(huì)阻礙分布式光伏的發(fā)展。

二是深化“市場(chǎng)化”。市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)可以提高項(xiàng)目質(zhì)量、降低成本。“分布式光伏的推進(jìn)，地方政府需要考慮，如何細(xì)化規(guī)則，以便納入更多企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，可以為屋頂光伏帶來(lái)更多可能性?！?/p>

三是要讓商業(yè)模式服務(wù)于光伏發(fā)電本身。無(wú)論選擇何種模式，都是為了讓光伏發(fā)揮出自身的最大價(jià)值。拘泥于某種模式，很可能就會(huì)忽略了“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“特許經(jīng)營(yíng)模式存在爭(zhēng)議，不是壞事。至少向其他探討未來(lái)分布式光伏運(yùn)營(yíng)模式的省市，提供了一個(gè)良好的嘗試樣板。更多的探索與政策創(chuàng)新，還在后面?！弊u(yù)江華說(shuō)道。