日前，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機(jī)制，停止實(shí)施煤電價格聯(lián)動制度，并要求從2020年1月1日起執(zhí)行。實(shí)施多年的煤電價格聯(lián)動制度即將停止，將對電力市場化改革和電力行業(yè)發(fā)展帶來怎樣的影響？


煤電價格聯(lián)動政策沿革

回顧煤電價格聯(lián)動政策的沿革歷程，其展現(xiàn)出的是“市場煤”與“計(jì)劃電”之間矛盾促發(fā)、調(diào)和、再升級的螺旋式發(fā)展歷史，也見證了我國煤炭市場化和電力市場化的改革進(jìn)程。

●“市場煤”誕生，煤、電矛盾爆發(fā)促使煤電價格聯(lián)動機(jī)制出臺

1994年，國務(wù)院全面放開煤炭價格，其中對電煤實(shí)施政府指導(dǎo)定價與市場定價雙軌制。由于政府指導(dǎo)價低于市場價，煤炭企業(yè)不履行合同的情況時有發(fā)生，進(jìn)而帶來了利益輸送、煤炭質(zhì)量下降、鐵路運(yùn)力緊張等一系列問題。2002年國家停止發(fā)布電煤指導(dǎo)價，但并沒有結(jié)束政府對電煤價格的臨時干預(yù)。2004年，針對宏觀經(jīng)濟(jì)迅速增長下持續(xù)上漲的煤炭價格，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機(jī)制的意見的通知》，建立了以半年為一個調(diào)整周期、電力企業(yè)消化30%煤價上漲因素的煤電聯(lián)動機(jī)制。

●社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求調(diào)整煤電價格聯(lián)動機(jī)制

2012年年底，為解決電煤雙軌制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的問題，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在煤炭配置中的基礎(chǔ)性作用，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，明確于2013年起取消重點(diǎn)電煤合同與電煤價格雙軌制，同時將煤電聯(lián)動改成以年度為調(diào)整周期、電力企業(yè)消化10%煤價上漲因素。這一輪機(jī)制調(diào)整，并非由煤、電之間矛盾直接引發(fā)，而是在黨的十八大指導(dǎo)下，為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度實(shí)施的一項(xiàng)重要舉措。

●在電力市場化改革中進(jìn)一步完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制

2015年年底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》，意在新一輪電力改革大背景下進(jìn)一步理順價格政策、完善聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。這次調(diào)整，圍繞煤電基準(zhǔn)價格分檔設(shè)計(jì)了聯(lián)動系數(shù)，在“市場煤”與“計(jì)劃電”之間建立了更為客觀的聯(lián)動測算依據(jù)，使聯(lián)動機(jī)制有效錨定了2014年電煤價格與煤電價格。如果說2004年出臺煤電聯(lián)動和2012年調(diào)整煤電聯(lián)動主要是為煤炭（電煤）市場化改革服務(wù)的，那么2015年對機(jī)制的完善已表現(xiàn)出國家對電力市場化改革的關(guān)注，將煤電聯(lián)動作為堅(jiān)持推進(jìn)電力市場化改革的重要過渡性政策之一。

●“撤標(biāo)桿、斷聯(lián)動”，全力推進(jìn)電力市場化改革

今年9月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定2020年1月1日起取消煤電價格聯(lián)動機(jī)制，將燃煤標(biāo)桿電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機(jī)制。自此，實(shí)施15年、隨煤價與電價矛盾發(fā)展變化而不斷調(diào)整完善的煤電價格聯(lián)動機(jī)制正式結(jié)束歷史使命。從時局來看，國家從2018年7月放開4個重點(diǎn)行業(yè)發(fā)用電計(jì)劃到2019年6月全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃，售電側(cè)市場化在“用戶儲備”方面得到全力推進(jìn)，發(fā)電側(cè)價格放開可謂已經(jīng)箭在弦上；同時，燃煤發(fā)電市場化交易電量已占約50%、市場電價明顯低于標(biāo)桿上網(wǎng)電價，煤電價格聯(lián)動機(jī)制本已失去了執(zhí)行的電量基礎(chǔ)和價格基礎(chǔ)。因此，取消煤電價格聯(lián)動是推進(jìn)電力市場化改革過程之必然。

取消煤電價格聯(lián)動機(jī)制的意義

●還原市場權(quán)力，助推電力高質(zhì)量發(fā)展

長期以來，燃煤發(fā)電企業(yè)依賴于煤電價格聯(lián)動機(jī)制緩解電煤價格上漲壓力，特別是2016年至今煤炭價格高位運(yùn)行，各大國有發(fā)電集團(tuán)多次呼吁啟動煤電價格聯(lián)動機(jī)制疏解經(jīng)營困難。但在宏觀經(jīng)濟(jì)整體承受下行壓力的環(huán)境下，將能源成本的增量向終端傳遞已很難實(shí)現(xiàn)，反倒是需要通過電力市場化改革進(jìn)一步降低用戶用電成本。取消煤電價格聯(lián)動機(jī)制，將對價格的調(diào)整權(quán)力由政府歸還于市場，打破了以往政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)的煤、電之困，發(fā)電企業(yè)面臨的市場風(fēng)險從成本側(cè)向成本-收入雙側(cè)延展，既可加速落后的燃煤機(jī)組資產(chǎn)出清，還可鼓勵發(fā)電企業(yè)進(jìn)入市場展開競爭，對消解電力過剩產(chǎn)能和電力高質(zhì)量發(fā)展形成助推作用。

●促進(jìn)資產(chǎn)重組，助力能源清潔低碳發(fā)展

煤電聯(lián)動機(jī)制取消后，盈利穩(wěn)定性成為煤電企業(yè)關(guān)注的關(guān)鍵問題，尋求縱向和橫向資產(chǎn)重組的需要將更為迫切。縱向而言，煤電聯(lián)營成為煤炭產(chǎn)能過剩、煤價居高不下環(huán)境中降低發(fā)電成本的優(yōu)選方式，“外部聯(lián)動”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部聯(lián)動”，將有利于緩解發(fā)電企業(yè)承受兩頭風(fēng)險的壓力，進(jìn)而為經(jīng)營重點(diǎn)向電力市場和電力用戶轉(zhuǎn)移提供戰(zhàn)略空間。橫向而言，燃煤發(fā)電企業(yè)將加大向清潔能源發(fā)電靠攏的步伐，加速吸收多元非煤機(jī)組進(jìn)入資產(chǎn)組合，一方面切合綠色發(fā)展要求，另一方面提升風(fēng)險應(yīng)對能力和市場競爭能力。

●理順價格機(jī)制，化解煤電經(jīng)營“堰塞湖”

在社會降成本大環(huán)境下，政策明確提出了明年暫不上浮電價要求，但隨著電力供需逐漸向均衡點(diǎn)回調(diào)以及價格機(jī)制順暢后的補(bǔ)強(qiáng)作用發(fā)揮，燃煤發(fā)電企業(yè)可以主動通過市場交易方式合理傳導(dǎo)發(fā)電成本甚至獲取市場化利潤，以往等待政府重啟煤電聯(lián)動的日子一去不復(fù)返。市場化機(jī)制實(shí)質(zhì)上將為煤電企業(yè)化解近年來累積的經(jīng)營困境提供“自助”選項(xiàng)，而更深入地觸碰到用戶需求，也將促使煤電企業(yè)豐富供電服務(wù)“自選”動作，打通經(jīng)營環(huán)節(jié)，激發(fā)經(jīng)營活力。

●進(jìn)一步細(xì)化完善煤電上網(wǎng)價格機(jī)制，降低政策不確定性風(fēng)險

問題與建議

一方面，“基準(zhǔn)+浮動”制度需要與原有市場化交易機(jī)制有效銜接。目前經(jīng)營性用戶已全面放開進(jìn)入市場，可選擇與發(fā)電企業(yè)開展直接交易或者委托售電公司間接獲得市場化供電。取消燃煤標(biāo)桿電價后煤電全部進(jìn)入市場，此時市場化用戶如何在沒有統(tǒng)一限價的長期協(xié)議合同（各省限價要求不同）與有統(tǒng)一浮動上下限的合同之間進(jìn)行選擇，其差異及影響還需要在各省細(xì)則出臺后予以確定。只有打消參與市場的政策性風(fēng)險念頭，政府實(shí)施有效引導(dǎo)，才能真正提高用戶進(jìn)入市場的積極性。

另一方面，“基準(zhǔn)+浮動”制度需要與兜底用戶價格機(jī)制有效銜接。政策提出“浮動范圍為上浮不超過10%，下浮不超過15%，具體電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等協(xié)商或競價決定”。對于居民農(nóng)業(yè)等管制用戶、可進(jìn)市場但暫未進(jìn)市場用戶、從市場中退出的用戶，由于未明確電網(wǎng)企業(yè)可作為協(xié)商競價主體，因此很可能要求按照基準(zhǔn)價購電。如此一來，在目錄電價被鎖定條件下，未來基準(zhǔn)價格的確定方式和定價頻率都將直接影響到電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營，對承擔(dān)管制用戶供電兜底責(zé)任、提高服務(wù)質(zhì)量形成不確定性風(fēng)險。

因此，建議盡快細(xì)化完善煤電上網(wǎng)價格機(jī)制，明確“基準(zhǔn)價+上下浮動”市場化機(jī)制的具體執(zhí)行方式。由省級價格主管部門制定本省管理細(xì)則，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)市場影響力、電源結(jié)構(gòu)與成本情況、售電公司成熟度等，明確參與市場主體權(quán)責(zé)，規(guī)范協(xié)商或競價流程，防范市場力，保障市場透明有效。

●電力市場化深入推進(jìn)，亟待妥善解決電價交叉補(bǔ)貼問題

取消煤電價格聯(lián)動機(jī)制、建立基準(zhǔn)加浮動價格機(jī)制，是深入推進(jìn)電力市場化改革的結(jié)果，更反映出國家加快推進(jìn)電力市場化建設(shè)的決心?？梢灶A(yù)見，未來市場化電量比重將繼續(xù)快速增長。煤電標(biāo)桿制度取消以及放開煤電進(jìn)入市場后，對于平衡優(yōu)發(fā)優(yōu)購電力需求提出更大挑戰(zhàn)，如何穩(wěn)定來自發(fā)電側(cè)低價電源的電價交叉補(bǔ)貼來源成為矛盾焦點(diǎn)之一；同時隨著電能替代推進(jìn)、再電氣化發(fā)展，居民用電量在社會總用電量中的占比正迅速提高，加之工商業(yè)電價持續(xù)下降等政策性因素，電價交叉補(bǔ)貼需求持續(xù)增大、來源擾動卻逐漸加強(qiáng)的矛盾更為突出。

因此建議針對電價交叉補(bǔ)貼問題推出一攬子政策，做好妥善處理工作。一是建立國家層面電力普遍服務(wù)制度，明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)中的權(quán)責(zé)關(guān)系；二是借機(jī)于輸配電分電壓等級核價，在測算電價交叉補(bǔ)貼總規(guī)?；A(chǔ)上，進(jìn)一步明確交叉補(bǔ)貼的具體形式以及來源需求，將交叉補(bǔ)貼從輸配電價中分離，推進(jìn)“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)“明補(bǔ)”工作；三是完善居民階梯電價制度，將用戶間電價交叉補(bǔ)貼形式逐步轉(zhuǎn)化為居民內(nèi)部交叉補(bǔ)貼形式。