——對(duì)《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見》的若干亮點(diǎn)解讀

我國天然氣產(chǎn)業(yè)近年來保持了快速增長態(tài)勢(shì)，如何穩(wěn)定供氣逐漸成為關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題。2017年入冬以來，受需求快速增長、進(jìn)口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響，全國天然氣供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時(shí)段性、區(qū)域性矛盾。這再次說明，加快儲(chǔ)氣能力建設(shè)已經(jīng)成為保障我國天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。國家發(fā)改委、國家能源局于4月26日印發(fā)的《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），正是在這樣的背景下出臺(tái)的。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國地下儲(chǔ)氣庫工作氣量?jī)H為消費(fèi)量的3%，遠(yuǎn)未達(dá)到12%-15%的世界平均水平，與美國17.4%、俄羅斯18%的差距更為明顯。未來我國天然氣消費(fèi)還將快速增長，儲(chǔ)氣能力不足是最大風(fēng)險(xiǎn)。因此，文件出臺(tái)的目的就是要加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)步伐，并適當(dāng)提高各類市場(chǎng)主體的儲(chǔ)氣標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)儲(chǔ)氣調(diào)峰能力的提升速度適應(yīng)天然氣需求增速。應(yīng)該說，意見目標(biāo)明確、內(nèi)容全面、亮點(diǎn)較多。

首個(gè)系統(tǒng)性天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰制度規(guī)定

“十二五”期間，在《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕16號(hào)）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（2014年國家發(fā)展改革委第8號(hào)令）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運(yùn)行[2014]603號(hào)）等文件中，分別就天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰問題有過相關(guān)規(guī)定和要求。但是，這些政策均碎片化分散在有關(guān)部門的文件中，并沒有系統(tǒng)化統(tǒng)一起來。由此造成市場(chǎng)各方主體難以找到自己在儲(chǔ)備調(diào)峰領(lǐng)域的定位，同時(shí)也缺乏明確的權(quán)責(zé)要求。另外，規(guī)定的內(nèi)容均過于寬泛，缺乏系統(tǒng)性思維，沒有從天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰全鏈條來考慮，市場(chǎng)化輔助和制裁手段缺失，造成政策難以落地，操作執(zhí)行困難。

而在此次意見中，將以往出臺(tái)的文件中涉及到的參與儲(chǔ)備調(diào)峰的各方市場(chǎng)主體和政府的職責(zé)、儲(chǔ)備調(diào)峰的任務(wù)分解、建設(shè)儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施的期限等內(nèi)容包含進(jìn)去；同時(shí)，還增加了儲(chǔ)備調(diào)峰指標(biāo)核定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍、構(gòu)建市場(chǎng)化調(diào)峰機(jī)制和輔助服務(wù)市場(chǎng)、進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和出臺(tái)相關(guān)財(cái)稅政策等內(nèi)容，從制度上對(duì)我國天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰進(jìn)行了全方位的、系統(tǒng)性的規(guī)定和要求。

明確提出儲(chǔ)氣指標(biāo)核定體系的概念

在以往出臺(tái)的文件中，僅提出過要求供氣企業(yè)、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)和地方政府應(yīng)該建立天然氣儲(chǔ)備，具備一定的儲(chǔ)氣能力，而對(duì)于儲(chǔ)氣能力通過哪些方式來實(shí)現(xiàn)，或者儲(chǔ)氣能力是什么，文件中均未提及。

但在此次意見中，第一次提出了儲(chǔ)氣能力通過三部分來體現(xiàn)，即儲(chǔ)氣庫工作氣量、LNG和CNG儲(chǔ)罐罐容。由于供氣企業(yè)同時(shí)擁有儲(chǔ)氣庫和LNG儲(chǔ)罐，因此對(duì)于供氣企業(yè)來說，其儲(chǔ)氣能力包括地下儲(chǔ)氣庫工作氣量和LNG接收站儲(chǔ)罐罐容；對(duì)于地方應(yīng)急儲(chǔ)備，則分為地方城市燃?xì)馄髽I(yè)的終端調(diào)峰LNG、CNG儲(chǔ)罐，以及城市燃?xì)馄髽I(yè)單獨(dú)或者與地方政府合資建設(shè)的LNG接收站儲(chǔ)罐，或者由城市燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)的地下儲(chǔ)氣庫設(shè)施。同時(shí)，意見明確了合資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，其儲(chǔ)氣能力可以按照出資股比來計(jì)算。

意見還指出，可為下游輸配管網(wǎng)、終端氣化站等調(diào)峰的LNG、CNG 儲(chǔ)罐罐容，不包括液化廠、終端氣化站及瓶組站、車船加氣站及加注站的儲(chǔ)備量，原因在于此類天然氣來源較為分散、不易控制，且銷售渠道多受價(jià)格因素影響，在天然氣供應(yīng)緊張的時(shí)候，無法發(fā)揮儲(chǔ)備調(diào)峰作用，因此，剔除了這些設(shè)施的儲(chǔ)備能力。

明確提出構(gòu)建四個(gè)層次的儲(chǔ)氣調(diào)峰體系

意見提出了構(gòu)建多層次的天然氣儲(chǔ)備體系，并將這一儲(chǔ)備體系分為“一主、一輔、一補(bǔ)充和一支撐”的四個(gè)層次。以地下儲(chǔ)氣庫和LNG接收站為主，這是第一個(gè)層次；重點(diǎn)地區(qū)的LNG、CNG應(yīng)急儲(chǔ)氣為輔助，這是第二個(gè)層次；氣田調(diào)峰、可中斷氣量、可替代能源等手段作為補(bǔ)充，這是第三個(gè)層次；管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐的第四個(gè)層次。

應(yīng)該說，構(gòu)建完成這樣的四個(gè)層次后，可以儲(chǔ)存天然氣的幾乎所有設(shè)施和手段都將包含進(jìn)來。意見同時(shí)對(duì)各市場(chǎng)參與主體和政府應(yīng)該在四個(gè)層次中承擔(dān)哪些任務(wù)都做出了規(guī)定和安排：

在“一主”方面，明確提出了鼓勵(lì)各類投資主體參與地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)運(yùn)營，這其中既包括了天然氣企業(yè)（供應(yīng)企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)），也涵蓋了其他性質(zhì)的企業(yè)，范圍更為寬泛；在“一輔”方面，明確了LNG接收站之間以及與主干管網(wǎng)互聯(lián)互通，并盡可能增加LNG 槽車裝車撬，以應(yīng)對(duì)去年出現(xiàn)的LNG接收站接卸氣后，受接收站與主干管網(wǎng)無法連通以及槽車裝車撬不足等因素的制約，無法快速進(jìn)入管道或通過槽車運(yùn)輸?shù)教烊粴夤?yīng)緊張的地區(qū)的現(xiàn)象；在“一補(bǔ)充”方面，統(tǒng)籌地方政府與城市燃?xì)馄髽I(yè)的任務(wù)，這主要是因?yàn)榈胤秸袚?dān)的3天需求量的任務(wù)，也會(huì)交由城市燃?xì)馄髽I(yè)來完成，具體方式有可能是政府投資、企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營或者企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營，政府給予投資補(bǔ)助和價(jià)格補(bǔ)貼；在“一支撐”方面，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管網(wǎng)互聯(lián)互通兩手抓的重要性，既要做足增量，也要挖潛存量。

構(gòu)建儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制

輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的說法在電力行業(yè)改革中曾經(jīng)被使用過，這一說法在天然氣行業(yè)中是首次使用。

由于政府強(qiáng)制要求各市場(chǎng)主體建設(shè)一定數(shù)量的儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施，而在目前天然氣體制機(jī)制、價(jià)格機(jī)制尚未健全的情況下，規(guī)范如何投資、建設(shè)、使用儲(chǔ)備設(shè)施，投資儲(chǔ)備設(shè)施后天然氣成本如何分?jǐn)偛⒃趦r(jià)格中予以體現(xiàn)，都需要通過輔助服務(wù)市場(chǎng)加以解決。

政府不再參與定價(jià)

意見中指出儲(chǔ)氣服務(wù)（儲(chǔ)氣設(shè)施注采、存儲(chǔ)服務(wù)等）價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購銷價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，明確了政府不再參與儲(chǔ)氣環(huán)節(jié)定價(jià)。

政府過去直接指定儲(chǔ)氣庫價(jià)格存在較為突出的矛盾。受地質(zhì)條件影響，不同儲(chǔ)氣庫投資差異巨大，相應(yīng)價(jià)格差異也非常大。政府直接制定儲(chǔ)氣庫價(jià)格，不僅價(jià)格水平難以和市場(chǎng)自主形成的淡旺季價(jià)差（合理的儲(chǔ)氣庫價(jià)格）吻合，而且容易引起社會(huì)對(duì)定價(jià)部門自由裁量權(quán)過大的質(zhì)疑。

從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，儲(chǔ)氣是一種主要用于調(diào)峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競(jìng)爭(zhēng)的條件，不適于自然壟斷環(huán)節(jié)，價(jià)格改革方向是讓市場(chǎng)定價(jià)。目前，國內(nèi)40%以上的氣量?jī)r(jià)格已經(jīng)由市場(chǎng)形成。其余不到60%的天然氣門站價(jià)格雖然由政府管理，但由于實(shí)行最高上限價(jià)格管理，具有較好的價(jià)格彈性。因此，儲(chǔ)氣庫經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)市場(chǎng)供需情況，在價(jià)格彈性空間內(nèi)自主確定淡旺季不同的價(jià)格，由淡旺季價(jià)差形成儲(chǔ)氣庫價(jià)格。未來天然氣價(jià)格全面放開后，價(jià)格彈性還會(huì)進(jìn)一步增加，市場(chǎng)形成儲(chǔ)氣庫價(jià)格的機(jī)制將進(jìn)一步完善。

可能導(dǎo)致下游城市燃?xì)馐袌?chǎng)整合

以往，我國的天然氣下游市場(chǎng)主體主要通過獲取特許經(jīng)營權(quán)的方式獲得城市燃?xì)忭?xiàng)目，再通過發(fā)展區(qū)域內(nèi)用戶的方式獲取收益。特許經(jīng)營是政府授予燃?xì)馄髽I(yè)獲得收益的一種權(quán)利，但是這種權(quán)利的獲得是要以企業(yè)承擔(dān)必要的社會(huì)普遍服務(wù)義務(wù)為依托，而這種普遍服務(wù)義務(wù)就是要保障天然氣的供應(yīng)不能中斷，而如何確保不中斷，適當(dāng)?shù)貎?chǔ)備一部分天然氣用于調(diào)峰是有效的手段之一。但是，受項(xiàng)目投資過大、建庫地址條件復(fù)雜、終端用氣結(jié)構(gòu)不合理等因素的影響，很多燃?xì)馄髽I(yè)并未考慮建設(shè)天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施問題。因此，在天然氣供應(yīng)緊張時(shí)，大部分燃?xì)馄髽I(yè)缺乏保障天然氣的供應(yīng)的手段和措施。

此次意見明確將儲(chǔ)備調(diào)峰職責(zé)與企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)相掛鉤，實(shí)質(zhì)上也是督促部分燃?xì)馄髽I(yè)要承擔(dān)起保證供應(yīng)的義務(wù)，而不是出現(xiàn)供應(yīng)問題就推給政府。應(yīng)該說，一批缺乏必要的儲(chǔ)備調(diào)峰能力、只顧獲得特許經(jīng)營權(quán)而不顧用戶穩(wěn)定供氣和提供普遍服務(wù)的企業(yè)，將逐漸被市場(chǎng)淘汰或者被有實(shí)力的燃?xì)馄髽I(yè)收購，在天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)的大潮中，城市燃?xì)庑袠I(yè)可能將面臨又一輪的市場(chǎng)整合。

意見出臺(tái)只是第一步，要真正落實(shí)文件中的相關(guān)內(nèi)容，還需要地方政府、市場(chǎng)各參與主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作，在較短的時(shí)間內(nèi)攻堅(jiān)克難、壓實(shí)責(zé)任，不退不讓地從根本上補(bǔ)齊天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰的短板，保障全國天然氣的穩(wěn)定供應(yīng)。