財政部對十三屆全國人大三次會議第8605號建議的答復(fù)

財建函〔2020〕94號

溫樞剛代表：您提出的關(guān)于解決可再生能源電價補貼欠費問題的建議收悉，我們會同有關(guān)部門進行了認(rèn)真研究，現(xiàn)答復(fù)如下：

按照《可再生能源法》的有關(guān)規(guī)定，我國自2006年起對可再生能源發(fā)電實行基于固定電價下的補貼政策，補貼資金來源是隨電價征收的可再生能源電價附加。2012年納入政府性基金管理以來，中央財政累計撥付補貼資金超過5000億元，有力支持我國可再生能源行業(yè)快速發(fā)展。截至2019年底，全國累計裝機風(fēng)力發(fā)電2.1億千瓦，光伏發(fā)電2億千瓦，生物質(zhì)發(fā)電2254萬千瓦，規(guī)模穩(wěn)居世界第一，而且發(fā)電技術(shù)水平不斷提升，成本持續(xù)下降，為實現(xiàn)2020年我國非化石能源占一次能源消費總量比重的15%目標(biāo)提供了堅實支撐。

但另一方面，由于可再生能源電價附加入不敷出，存在較大缺口，導(dǎo)致部分可再生能源發(fā)電企業(yè)未能及時獲得補貼，已經(jīng)成為行業(yè)廣泛關(guān)心的重大問題。2019年下半年，全國人大常委會組織開展了可再生能源法執(zhí)法檢查，指出補貼資金缺口產(chǎn)生并持續(xù)擴大的主要原因：一是2016年以后電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時調(diào)整，資金來源不足導(dǎo)致缺口逐步擴大；二是電價附加未依法嚴(yán)格征收，對自備電廠、地方電網(wǎng)用電長期未征或少征；三是一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)裝機規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定的數(shù)量。除此之外，我們更要看到導(dǎo)致補貼資金缺口的背后有著更深層次的原因，即價格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方不顧現(xiàn)實情況，盲目核準(zhǔn)、搶裝機、搶上網(wǎng)等問題突出，造成行業(yè)無序發(fā)展、過度投資。

一、關(guān)于采取多項措施解決貼拖欠問題的建議為了切實解決補貼拖欠問題，我部積極研究并會同相關(guān)部門開展了大量工作。今年1月，我部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號），同時修訂了《可再生能源電價附加資金管理辦法》（財建〔2020〕5號），對補貼機制進行了較大調(diào)整。一是新增項目從“敞口補貼”調(diào)整為“以收定支”。以新增補貼收入決定新增補貼項目規(guī)模，通過競價的方式充分發(fā)揮市場主體成本下降快的優(yōu)勢。例如，新建陸上風(fēng)電2020年最低指導(dǎo)價已下降到0.29元/千瓦時，在局部地區(qū)已低于煤電標(biāo)桿電價，新建集中式光伏發(fā)電2020年最低指導(dǎo)價已下降到0.35元/千瓦時。新增項目開展補貼競價并且不再新欠，將充分保障企業(yè)投資收益，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是簡化補貼管理流程。國家不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄，改由電網(wǎng)企業(yè)按要求及時向社會公開符合補貼條件的發(fā)電項目清單。根據(jù)《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》（財辦建〔2020〕6號），此前已公布的第1批至第7批補助目錄內(nèi)項目，由電網(wǎng)企業(yè)審核后直接納入補貼清單，尚未納入補貼清單的項目通過國家可再生能源信息管理平臺進行申報。目前，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電網(wǎng)公司已陸續(xù)審核公布了第一階段補貼清單，部分經(jīng)營范圍已審核發(fā)布第二階段補貼清單。補貼確權(quán)后，金融機構(gòu)可按照市場化原則，通過合理安排信貸資金規(guī)?；蜻M行資產(chǎn)證券化等方式，對發(fā)電項目給予融資支持，從而解決企業(yè)現(xiàn)金流緊張的問題。三是資金撥付優(yōu)先保障重點項目。今年我們明確要求電網(wǎng)企業(yè)對光伏競價項目、光伏領(lǐng)跑基地等項目優(yōu)先撥付補貼資金，減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力。

二、關(guān)于加強可再生能源電價附加征收的建議在我部牽頭印發(fā)《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（財稅〔2016〕4號）中已經(jīng)明確規(guī)定，企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量，以及大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易電量，均應(yīng)納入基金征收范圍，各地不得擅自減免或緩征，對企業(yè)自備電廠以前年度欠繳基金要足額補征。另外，按照國務(wù)院關(guān)于非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)的相關(guān)要求，2019年1月1日起可再生能源發(fā)展基金征收職責(zé)已經(jīng)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，以前年度應(yīng)繳未繳的也由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫。劃轉(zhuǎn)調(diào)整后，將有利于增強可再生能源電價附加的征繳力度。國家發(fā)展改革委已多次調(diào)整可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)，在2006年7月、2008年7月、2009年11月、2011年12月、2013年9月、2015年12月先后6次電價調(diào)整中，分別規(guī)定可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.1分、0.2分、0.4分、0.8分、1.5分、1.9分，提高了19倍。當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力較大，減稅降費力度和規(guī)模不斷加大，暫不具備通過提高基金征收標(biāo)準(zhǔn)來解決缺口的時機和條件。當(dāng)前，隨用戶電費征收的政府性基金和附加，除了可再生能源電價附加以外，主要還有農(nóng)網(wǎng)還貸資金、國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金等。其中，農(nóng)網(wǎng)還貸資金主要用于支持電力企業(yè)農(nóng)網(wǎng)改造升級，為相關(guān)省、市、自治區(qū)的農(nóng)村電網(wǎng)改造貸款還本付息；國家重大水利工程建設(shè)基金主要用于支持南水北調(diào)工程建設(shè)，解決三峽工程后續(xù)問題，以及加強中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)；大中型水庫移民后期扶持基金主要用于改善水庫移民的生產(chǎn)生活條件。上述政府性基金和附加目前均有明確且較為重大的支出用途，因此暫時不宜取消或調(diào)整。

三、關(guān)于采取發(fā)行“可再生能源專項債”等措施解決補貼拖欠問題按照2019年9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議相關(guān)要求，專項債不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。我們鼓勵金融機構(gòu)按照市場化原則，對列入補貼發(fā)電項目清單的企業(yè)予以支持，合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動資產(chǎn)證券化進程。

四、完善可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)配套稅收政策增值稅實行環(huán)環(huán)征收、道道抵扣的鏈條機制，其稅負(fù)由購銷環(huán)節(jié)的購買方負(fù)擔(dān)。可再生能源發(fā)電企業(yè)在銷售所發(fā)電量時發(fā)生的增值稅，由購買方電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)，如果在此環(huán)節(jié)暫緩征繳增值稅，將造成增值稅征繳鏈條缺失，電網(wǎng)企業(yè)無法對其銷售電量發(fā)生的增值稅進行抵扣?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅法實施條例規(guī)定，企業(yè)應(yīng)納稅所得額的計算以權(quán)責(zé)發(fā)生制為原則，屬于當(dāng)期的收入和費用，不論款項是否收付，均作為當(dāng)期的收入和費用。政策主要考慮有以下幾方面：一是雖然補貼資金未實際到賬，但對于享受補貼的企業(yè)而言，在所發(fā)電量上網(wǎng)銷售時就擁有了補貼收入在未來得到兌付的權(quán)利，且補貼收入的金額是確定的；二是如果在電量銷售環(huán)節(jié)暫不繳納企業(yè)所得稅，改按收入實際到賬時再繳納，會在客觀上造成企業(yè)所得稅征繳的盲區(qū)，極大增加稅收核查的成本；三是稅法具有統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，補貼收入屬于收入的一種，難以針對某個特定行業(yè)或某種特定收入制定征收政策。

感謝您對可再生能源發(fā)電相關(guān)工作的關(guān)心和支持，歡迎再提寶貴意見。

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財政部2020年9月9日