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基于風(fēng)電項目對風(fēng)能資源的需求，部分山區(qū)因其地形對風(fēng)速的影響而具有一定的開發(fā)價值，但在這些地區(qū)發(fā)展風(fēng)電項目往往涉及到林地的使用問題，需依法辦理使用林地的手續(xù)。之前我們就風(fēng)電項目土地使用的范圍、流程等進行過分析，本文將就實踐中風(fēng)電項目使用林地遇到的主要問題進行相關(guān)法律分析。
一、風(fēng)電開發(fā)建設(shè)中使用林地的用地限制
我國林地保護等級復(fù)雜，建設(shè)項目使用林地審核和審批相關(guān)規(guī)定，主要見于《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，本文將主要結(jié)合該規(guī)定及實踐中常見的林地類型，對林地使用相關(guān)限制性規(guī)定分析如下：
（一）林地保護等級及用地限制
《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》將林地劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，不同保護等級林地的限制使用情況如下：
（二）國家公益林的用地限制
根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內(nèi)的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。
根據(jù)《國家級公益林管理辦法》、《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，除國務(wù)院批準、同意的建設(shè)項目，國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府及其有關(guān)部門批準的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、民生建設(shè)項目；國防、外交建設(shè)項目；符合自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等規(guī)劃的建設(shè)項目外，其他建設(shè)項目不得使用一級國家級公益林地。
如使用位于自然保護區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園等其他特殊保護區(qū)域的林地，需適用特殊保護政策進行相關(guān)林地審批手續(xù)，此處不再展開。
二、林地使用審核手續(xù)
（一）林地的永久、臨時使用
根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，建設(shè)項目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。包括：進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程占用林地；建設(shè)項目臨時占用林地；森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地。
之前的文章已就風(fēng)電場不同用途用地適用永久還是臨時使用進行了分析。值得注意的是，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；建設(shè)項目臨時占用林地期滿后，用地單位應(yīng)當在一年內(nèi)恢復(fù)被使用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件。
（二）林地使用的審核
1、審核部門
《中華人民共和國森林法實施條例》根據(jù)占用或者征收、征用林地的種類和面積不同，劃分了審核部門：
需要臨時占用林地的，應(yīng)當經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。其中，重點國有林區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目，由省級林業(yè)主管部門審批。
2、審核手續(xù)
根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》規(guī)定，占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請。
根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，經(jīng)審核同意使用林地的建設(shè)項目，準予行政許可決定書的有效期為兩年。建設(shè)項目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準文件的，用地單位應(yīng)當在有效期屆滿前3個月向原審核機關(guān)提出延期申請，原審核同意機關(guān)應(yīng)當在準予行政許可決定書有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。建設(shè)項目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準文件也未申請延期的，準予行政許可決定書失效。
據(jù)上述規(guī)定，用地主體應(yīng)在取得準予行政許可決定書后及時辦理建設(shè)用地批準文件，以滿足合法合規(guī)使用林地的要求。
三、2018年新規(guī)對風(fēng)電建設(shè)項目影響
2018年9月11日，國家林業(yè)和草原局《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“《通知》”）公開征求意見,公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。
《通知》嚴格了風(fēng)電場建設(shè)使用林地范圍，規(guī)定“風(fēng)電場建設(shè)應(yīng)節(jié)約集約使用林地，風(fēng)機基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風(fēng)電場設(shè)施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發(fā)之前立項但未取得使用林地審核手續(xù)的風(fēng)電場項目，要重新合理優(yōu)化選址和建設(shè)方案，不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地，不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態(tài)影響分析和評估。”
《通知》最終內(nèi)容目前尚不確定，但一旦按照征求意見稿實施的話，對全國風(fēng)電場的影響是重大的，特別是如適用“禁止使用有林地”的規(guī)定，全國風(fēng)電場建設(shè)規(guī)模將迎來斷崖式下降。對此，中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會出具了《規(guī)范風(fēng)電場用林地不能一刀切——風(fēng)能行業(yè)對《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見》（以下簡稱“《反饋意見》”），《反饋意見》認為上述規(guī)定過于僵化、苛刻、"一刀切"，并提出了由各省區(qū)因地制宜制定風(fēng)電場建設(shè)使用有林地范圍、強化事中事后監(jiān)管、避免以禁代管等建議。
一、風(fēng)電開發(fā)建設(shè)中使用林地的用地限制
我國林地保護等級復(fù)雜，建設(shè)項目使用林地審核和審批相關(guān)規(guī)定，主要見于《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，本文將主要結(jié)合該規(guī)定及實踐中常見的林地類型，對林地使用相關(guān)限制性規(guī)定分析如下：
（一）林地保護等級及用地限制
《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》將林地劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，不同保護等級林地的限制使用情況如下：
（二）國家公益林的用地限制
根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內(nèi)的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。
根據(jù)《國家級公益林管理辦法》、《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，除國務(wù)院批準、同意的建設(shè)項目，國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府及其有關(guān)部門批準的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、民生建設(shè)項目；國防、外交建設(shè)項目；符合自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等規(guī)劃的建設(shè)項目外，其他建設(shè)項目不得使用一級國家級公益林地。
如使用位于自然保護區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園等其他特殊保護區(qū)域的林地，需適用特殊保護政策進行相關(guān)林地審批手續(xù)，此處不再展開。
二、林地使用審核手續(xù)
（一）林地的永久、臨時使用
根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，建設(shè)項目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。包括：進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程占用林地；建設(shè)項目臨時占用林地；森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地。
之前的文章已就風(fēng)電場不同用途用地適用永久還是臨時使用進行了分析。值得注意的是，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；建設(shè)項目臨時占用林地期滿后，用地單位應(yīng)當在一年內(nèi)恢復(fù)被使用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件。
（二）林地使用的審核
1、審核部門
《中華人民共和國森林法實施條例》根據(jù)占用或者征收、征用林地的種類和面積不同，劃分了審核部門：
需要臨時占用林地的，應(yīng)當經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。其中，重點國有林區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目，由省級林業(yè)主管部門審批。
2、審核手續(xù)
根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》規(guī)定，占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請。
根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，經(jīng)審核同意使用林地的建設(shè)項目，準予行政許可決定書的有效期為兩年。建設(shè)項目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準文件的，用地單位應(yīng)當在有效期屆滿前3個月向原審核機關(guān)提出延期申請，原審核同意機關(guān)應(yīng)當在準予行政許可決定書有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。建設(shè)項目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準文件也未申請延期的，準予行政許可決定書失效。
據(jù)上述規(guī)定，用地主體應(yīng)在取得準予行政許可決定書后及時辦理建設(shè)用地批準文件，以滿足合法合規(guī)使用林地的要求。
三、2018年新規(guī)對風(fēng)電建設(shè)項目影響
2018年9月11日，國家林業(yè)和草原局《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“《通知》”）公開征求意見,公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。
《通知》嚴格了風(fēng)電場建設(shè)使用林地范圍，規(guī)定“風(fēng)電場建設(shè)應(yīng)節(jié)約集約使用林地，風(fēng)機基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風(fēng)電場設(shè)施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發(fā)之前立項但未取得使用林地審核手續(xù)的風(fēng)電場項目，要重新合理優(yōu)化選址和建設(shè)方案，不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地，不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態(tài)影響分析和評估。”
《通知》最終內(nèi)容目前尚不確定，但一旦按照征求意見稿實施的話，對全國風(fēng)電場的影響是重大的，特別是如適用“禁止使用有林地”的規(guī)定，全國風(fēng)電場建設(shè)規(guī)模將迎來斷崖式下降。對此，中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會出具了《規(guī)范風(fēng)電場用林地不能一刀切——風(fēng)能行業(yè)對《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見》（以下簡稱“《反饋意見》”），《反饋意見》認為上述規(guī)定過于僵化、苛刻、"一刀切"，并提出了由各省區(qū)因地制宜制定風(fēng)電場建設(shè)使用有林地范圍、強化事中事后監(jiān)管、避免以禁代管等建議。
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