2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱“新條例”）施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)標準司近日就“未驗先投”違法行為法律適用若干問題的意見征求意見，征求意見時間截止8月2日。
總體適用規(guī)則
新條例施行前“未驗先投”、施行后行政處罰，原則上適用舊條例
在“未驗先投”的處罰力度上，舊條例最高處罰金額為10萬元，新條例不僅將處罰金額最高提至200萬元，關(guān)鍵還增加了“雙罰制”，既罰企業(yè)又罰個人。
對新舊法律規(guī)范銜接適用的基本規(guī)則，最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號，以下簡稱《紀要》）明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。”
征求意見稿提出，根據(jù)《紀要》確定的上述法律適用規(guī)則，“未驗先投”違法行為發(fā)生在新條例施行以前，行政處罰決定在新條例施行以后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例規(guī)定，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。
具體適用情形
新條例施行期間“未驗先投”，不涉及新舊條例選擇適用
征求意見稿提出，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為，即建設(shè)項目在2017年10月1日以后（含當日）存在“未驗先投”違法行為的，包括 “未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不涉及新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。
上述法律適用規(guī)則，不受具體案件立案時間的影響。也就是說，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，無論立案時間在2017年10月1日之前或之后（含當日），都應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。
“未驗先投”在新條例施行前終了，原則上適用舊條例
征求意見稿提出，“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了，即2017年10月1日以前即告終了的，屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形。行政處罰決定在新條例施行后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。
實踐中，對適用新條例是否對保護行政相對人合法權(quán)益更有利存有爭議的，處罰機關(guān)可以根據(jù)案件具體情況提出法律適用意見，并將法律適用意見以及適用新舊條例各自的法律后果，通過陳述、申辯權(quán)告知程序，向被處罰人作出解釋說明。被處罰人可以針對處罰機關(guān)的法律適用意見進行陳述、申辯，提出自己認為對保護其合法權(quán)益更有利的法律適用意見。被處罰人經(jīng)有效告知仍未明確表達有關(guān)意見的，處罰機關(guān)可以按照事先告知申請人的法律適用意見作出行政處罰。
環(huán)評報告書、報告表已依法改為登記表的，“未驗先投”不再罰
征求意見稿提出，在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。上述不再予以處罰的情形，不受該建設(shè)項目是否曾取得環(huán)境影響評價批復(fù)，以及環(huán)境影響評價批復(fù)中是否要求須進行環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的影響，亦不受立案時建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別是否已經(jīng)依法變化的影響。
在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的未依法報批、未依法重新報批或者未依法報請重新審核建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的違法行為，亦不再予以處罰。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的，依照環(huán)境影響評價法第三十一條第三款的規(guī)定處罰。
總體適用規(guī)則
新條例施行前“未驗先投”、施行后行政處罰，原則上適用舊條例
在“未驗先投”的處罰力度上，舊條例最高處罰金額為10萬元，新條例不僅將處罰金額最高提至200萬元，關(guān)鍵還增加了“雙罰制”，既罰企業(yè)又罰個人。
對新舊法律規(guī)范銜接適用的基本規(guī)則，最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號，以下簡稱《紀要》）明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。”
征求意見稿提出，根據(jù)《紀要》確定的上述法律適用規(guī)則，“未驗先投”違法行為發(fā)生在新條例施行以前，行政處罰決定在新條例施行以后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例規(guī)定，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。
具體適用情形
新條例施行期間“未驗先投”，不涉及新舊條例選擇適用
征求意見稿提出，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為，即建設(shè)項目在2017年10月1日以后（含當日）存在“未驗先投”違法行為的，包括 “未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不涉及新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。
上述法律適用規(guī)則，不受具體案件立案時間的影響。也就是說，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，無論立案時間在2017年10月1日之前或之后（含當日），都應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。
“未驗先投”在新條例施行前終了，原則上適用舊條例
征求意見稿提出，“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了，即2017年10月1日以前即告終了的，屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形。行政處罰決定在新條例施行后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。
實踐中，對適用新條例是否對保護行政相對人合法權(quán)益更有利存有爭議的，處罰機關(guān)可以根據(jù)案件具體情況提出法律適用意見，并將法律適用意見以及適用新舊條例各自的法律后果，通過陳述、申辯權(quán)告知程序，向被處罰人作出解釋說明。被處罰人可以針對處罰機關(guān)的法律適用意見進行陳述、申辯，提出自己認為對保護其合法權(quán)益更有利的法律適用意見。被處罰人經(jīng)有效告知仍未明確表達有關(guān)意見的，處罰機關(guān)可以按照事先告知申請人的法律適用意見作出行政處罰。
環(huán)評報告書、報告表已依法改為登記表的，“未驗先投”不再罰
征求意見稿提出，在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。上述不再予以處罰的情形，不受該建設(shè)項目是否曾取得環(huán)境影響評價批復(fù)，以及環(huán)境影響評價批復(fù)中是否要求須進行環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的影響，亦不受立案時建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別是否已經(jīng)依法變化的影響。
在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的未依法報批、未依法重新報批或者未依法報請重新審核建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的違法行為，亦不再予以處罰。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的，依照環(huán)境影響評價法第三十一條第三款的規(guī)定處罰。
