為讓生態(tài)保護者得到實實在在的利益，我國生態(tài)保護補償機制正全面鋪開。2019年伊始，自然資源部、國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），明確了推進時間表和路線圖，生態(tài)保護補償機制政策框架基本建立并不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態(tài)保護補償機制方案也在加速落地，加大補償力度、完善補償機制、提升長效機制成為著力點。
不過，有關(guān)專家在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開的過程中，還面臨各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不同、數(shù)據(jù)調(diào)查和生態(tài)價值評估體系尚不完善等難點和痛點。未來還要進一步明晰產(chǎn)權(quán)制度，提升政策落地效力和效率。
政策框架已基本建立
《行動計劃》指出，到2020年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立，全社會參與生態(tài)保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境初步形成。
《行動計劃》明確，要健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放權(quán)抵消補償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。并提出健全資源開發(fā)補償制度、優(yōu)化排污權(quán)配置、完善水權(quán)配置、健全碳排放權(quán)抵消機制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、完善綠色標識、推廣綠色采購、發(fā)展綠色金融、建立綠色利益分享機制9大任務(wù)。
比如，針對排污權(quán)，將探索建立生態(tài)保護地區(qū)排污權(quán)交易制度，企業(yè)通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進行合理補償。此外，鼓勵生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)開展橫向生態(tài)保護補償。探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償?shù)臋C制。
盤古智庫高級研究員、中國財政科學研究院應(yīng)用經(jīng)濟學博士后盤和林對《經(jīng)濟參考報》記者表示，生態(tài)保護補償機制的原則是“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，生態(tài)保護補償機制尤其是市場化生態(tài)保護補償機制，遵從“污染者付費、受益者付費”這一原則，是調(diào)動各方積極性、保護生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。
事實上，生態(tài)保護補償機制并非首提。早在2016年，國辦就印發(fā)了關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見。此后，在中辦2018年印發(fā)的《黨的十九大報告重要改革舉措實施規(guī)劃（2018—2022年）》以及《中央有關(guān)部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。
“我國近年來一直在積極探索生態(tài)保護補償機制。新的環(huán)境保護法也明確提出國家建立健全生態(tài)保護補償制度，相關(guān)政策框架基本建立并在不斷完善之中。”盤和林說。
地方版方案提速落地
地方版生態(tài)保護補償制度也在加速落地。密集召開的地方兩會上已經(jīng)有了相關(guān)部署。
比如，天津提出，完善生態(tài)補償機制，推進國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建。即將于3月1日正式實施的《天津市生態(tài)環(huán)境保護條例》也明確，建立、健全生態(tài)保護補償制度。市和相關(guān)區(qū)人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，加大對重點生態(tài)保護區(qū)域的補償力度。受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府可以通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則等方式進行生態(tài)保護補償。
福建省也表示，今年加大綜合性生態(tài)保護補償、森林生態(tài)效益補償力度，提高全流域生態(tài)保護補償標準，進一步完善生態(tài)保護成效與轉(zhuǎn)移支付資金分配相掛鉤的生態(tài)保護補償機制。
此外，皖浙兩省近日簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，作為中國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江流域生態(tài)補償機制正式完成第三輪續(xù)約。皖浙兩省共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補償資金，期間兩省每年各出資2億元。對此，黃山市市長孔曉宏表示，黃山將著力打造流域生態(tài)補償機制的“長效版”；著力打造流域生態(tài)補償機制的“拓展版”；著力打造流域生態(tài)補償機制的“推廣版”。
無獨有偶。重慶市與湖南省政府日前簽署《酉水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，只要重慶出境水質(zhì)達標，下游的湖南就補償重慶；如不達標，重慶則補償湖南。據(jù)悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統(tǒng)一機制設(shè)計、分省份分流域推進的原則，謀劃共建補償機制。
“目前，生態(tài)保護補償機制主要是以財政激勵、直接轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域合作等財政補償機制為主，市場化補償機制也正在探索之中。”盤和林說，例如安徽省黃山市設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼出現(xiàn)水權(quán)交易、水票，以及中國水權(quán)交易所正式掛牌成立等。“可以說各地在推進生態(tài)保護補償實踐方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。”
北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤也對《經(jīng)濟參考報》記者表示，通過生態(tài)保護補償機制來解決環(huán)境保護中所存在的外部性和非系統(tǒng)性問題，是在全世界范圍內(nèi)都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機制、水權(quán)交易等模式在部分地區(qū)已經(jīng)相對成熟。
多個難點痛點待解決
不過，專家也指出，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開的過程中，還有不少痛點和難點亟待解決。
“在數(shù)據(jù)調(diào)查和評估部分，目前在相對天然的紅線內(nèi)的自然資源方面的生態(tài)功能價值評估相對可靠，也受到了國際認可，難題在于受人類影響較大的土地（如農(nóng)田，城市綠化）、水體等方面的生態(tài)功能價值的評估。”薛濤指出，沒有充分的基礎(chǔ)研究配合數(shù)據(jù)積累，生態(tài)保護補償機制很難一蹴而就。
此外，薛濤表示，生態(tài)產(chǎn)業(yè)不同于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價值增量是該產(chǎn)業(yè)的特征。不過，除了少數(shù)資源化潛力大或者有重大技術(shù)突破解決資源化瓶頸的領(lǐng)域外，生態(tài)產(chǎn)業(yè)還處于早期，大部分環(huán)境治理領(lǐng)域目前仍需要政府強制力和財政補貼。
盤和林則指出，我國生態(tài)保護補償范圍偏小、標準偏低、重復(fù)補償、形式單一、長效機制不足，存在“一刀切”現(xiàn)象。從資金來看，高度依賴中央及各級地方政府財政資金及投資，市場化補償機制仍處于探索階段，尚未真正建立。保護者和受益者良性互動的體制機制尚未建立起來，例如發(fā)展工業(yè)的收益遠遠大于生態(tài)保護的收益，牛羊的價格遠遠高于草原保護的收益，這些計量存在一定困難。
綠色金融的改革探索也面臨一些障礙。薛濤指出，比如，綠色保險由于參與者有限還不能發(fā)揮足夠作用，環(huán)境損失賠償制度不完善以及被認知程度低也制約了保險制度的發(fā)揮。“綠色金融的其他方面，也受制于不少參與主體仍在單純追逐商業(yè)利益，而這恰恰和生態(tài)補償制度沒有落地也有內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致外部性成本未能內(nèi)化充分，外部性增益又沒有估值對價的局面并未根本改善。”
在盤和林看來，無論是財政資金或投資，還是市場化生態(tài)保護補償機制，都要立足于生態(tài)保護成本，例如江河、草原的管理成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值，做出合理的評判標準，要基本實現(xiàn)平衡，由此來明確保護者與受益者的權(quán)利義務(wù)。只有明晰產(chǎn)權(quán)制度才能真正建立市場化補償機制，可以利用產(chǎn)權(quán)制度來設(shè)置草原、江河的“環(huán)境產(chǎn)權(quán)”。
“各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不同，生態(tài)保護補償機制全面推廣的時間表有些偏緊。還要進一步提升部際聯(lián)席會議的效力和效率。”薛濤說。
不過，有關(guān)專家在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開的過程中，還面臨各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不同、數(shù)據(jù)調(diào)查和生態(tài)價值評估體系尚不完善等難點和痛點。未來還要進一步明晰產(chǎn)權(quán)制度，提升政策落地效力和效率。
政策框架已基本建立
《行動計劃》指出，到2020年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立，全社會參與生態(tài)保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境初步形成。
《行動計劃》明確，要健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放權(quán)抵消補償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。并提出健全資源開發(fā)補償制度、優(yōu)化排污權(quán)配置、完善水權(quán)配置、健全碳排放權(quán)抵消機制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、完善綠色標識、推廣綠色采購、發(fā)展綠色金融、建立綠色利益分享機制9大任務(wù)。
比如，針對排污權(quán)，將探索建立生態(tài)保護地區(qū)排污權(quán)交易制度，企業(yè)通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進行合理補償。此外，鼓勵生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)開展橫向生態(tài)保護補償。探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償?shù)臋C制。
盤古智庫高級研究員、中國財政科學研究院應(yīng)用經(jīng)濟學博士后盤和林對《經(jīng)濟參考報》記者表示，生態(tài)保護補償機制的原則是“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，生態(tài)保護補償機制尤其是市場化生態(tài)保護補償機制，遵從“污染者付費、受益者付費”這一原則，是調(diào)動各方積極性、保護生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。
事實上，生態(tài)保護補償機制并非首提。早在2016年，國辦就印發(fā)了關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見。此后，在中辦2018年印發(fā)的《黨的十九大報告重要改革舉措實施規(guī)劃（2018—2022年）》以及《中央有關(guān)部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。
“我國近年來一直在積極探索生態(tài)保護補償機制。新的環(huán)境保護法也明確提出國家建立健全生態(tài)保護補償制度，相關(guān)政策框架基本建立并在不斷完善之中。”盤和林說。
地方版方案提速落地
地方版生態(tài)保護補償制度也在加速落地。密集召開的地方兩會上已經(jīng)有了相關(guān)部署。
比如，天津提出，完善生態(tài)補償機制，推進國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建。即將于3月1日正式實施的《天津市生態(tài)環(huán)境保護條例》也明確，建立、健全生態(tài)保護補償制度。市和相關(guān)區(qū)人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，加大對重點生態(tài)保護區(qū)域的補償力度。受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府可以通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則等方式進行生態(tài)保護補償。
福建省也表示，今年加大綜合性生態(tài)保護補償、森林生態(tài)效益補償力度，提高全流域生態(tài)保護補償標準，進一步完善生態(tài)保護成效與轉(zhuǎn)移支付資金分配相掛鉤的生態(tài)保護補償機制。
此外，皖浙兩省近日簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，作為中國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江流域生態(tài)補償機制正式完成第三輪續(xù)約。皖浙兩省共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補償資金，期間兩省每年各出資2億元。對此，黃山市市長孔曉宏表示，黃山將著力打造流域生態(tài)補償機制的“長效版”；著力打造流域生態(tài)補償機制的“拓展版”；著力打造流域生態(tài)補償機制的“推廣版”。
無獨有偶。重慶市與湖南省政府日前簽署《酉水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，只要重慶出境水質(zhì)達標，下游的湖南就補償重慶；如不達標，重慶則補償湖南。據(jù)悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統(tǒng)一機制設(shè)計、分省份分流域推進的原則，謀劃共建補償機制。
“目前，生態(tài)保護補償機制主要是以財政激勵、直接轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域合作等財政補償機制為主，市場化補償機制也正在探索之中。”盤和林說，例如安徽省黃山市設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼出現(xiàn)水權(quán)交易、水票，以及中國水權(quán)交易所正式掛牌成立等。“可以說各地在推進生態(tài)保護補償實踐方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。”
北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤也對《經(jīng)濟參考報》記者表示，通過生態(tài)保護補償機制來解決環(huán)境保護中所存在的外部性和非系統(tǒng)性問題，是在全世界范圍內(nèi)都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機制、水權(quán)交易等模式在部分地區(qū)已經(jīng)相對成熟。
多個難點痛點待解決
不過，專家也指出，我國生態(tài)保護補償機制全面鋪開的過程中，還有不少痛點和難點亟待解決。
“在數(shù)據(jù)調(diào)查和評估部分，目前在相對天然的紅線內(nèi)的自然資源方面的生態(tài)功能價值評估相對可靠，也受到了國際認可，難題在于受人類影響較大的土地（如農(nóng)田，城市綠化）、水體等方面的生態(tài)功能價值的評估。”薛濤指出，沒有充分的基礎(chǔ)研究配合數(shù)據(jù)積累，生態(tài)保護補償機制很難一蹴而就。
此外，薛濤表示，生態(tài)產(chǎn)業(yè)不同于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價值增量是該產(chǎn)業(yè)的特征。不過，除了少數(shù)資源化潛力大或者有重大技術(shù)突破解決資源化瓶頸的領(lǐng)域外，生態(tài)產(chǎn)業(yè)還處于早期，大部分環(huán)境治理領(lǐng)域目前仍需要政府強制力和財政補貼。
盤和林則指出，我國生態(tài)保護補償范圍偏小、標準偏低、重復(fù)補償、形式單一、長效機制不足，存在“一刀切”現(xiàn)象。從資金來看，高度依賴中央及各級地方政府財政資金及投資，市場化補償機制仍處于探索階段，尚未真正建立。保護者和受益者良性互動的體制機制尚未建立起來，例如發(fā)展工業(yè)的收益遠遠大于生態(tài)保護的收益，牛羊的價格遠遠高于草原保護的收益，這些計量存在一定困難。
綠色金融的改革探索也面臨一些障礙。薛濤指出，比如，綠色保險由于參與者有限還不能發(fā)揮足夠作用，環(huán)境損失賠償制度不完善以及被認知程度低也制約了保險制度的發(fā)揮。“綠色金融的其他方面，也受制于不少參與主體仍在單純追逐商業(yè)利益，而這恰恰和生態(tài)補償制度沒有落地也有內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致外部性成本未能內(nèi)化充分，外部性增益又沒有估值對價的局面并未根本改善。”
在盤和林看來，無論是財政資金或投資，還是市場化生態(tài)保護補償機制，都要立足于生態(tài)保護成本，例如江河、草原的管理成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值，做出合理的評判標準，要基本實現(xiàn)平衡，由此來明確保護者與受益者的權(quán)利義務(wù)。只有明晰產(chǎn)權(quán)制度才能真正建立市場化補償機制，可以利用產(chǎn)權(quán)制度來設(shè)置草原、江河的“環(huán)境產(chǎn)權(quán)”。
“各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不同，生態(tài)保護補償機制全面推廣的時間表有些偏緊。還要進一步提升部際聯(lián)席會議的效力和效率。”薛濤說。
