2017年10月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對“未驗(yàn)先投”違法行為的處罰作了較大調(diào)整，由原來的“10萬元以下罰款”提高到“20萬元以上100萬元以下罰款;逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下罰款”。“未驗(yàn)先投”違法行為處罰力度的加大，對企業(yè)起到了較大的震懾作用。但是各地環(huán)保部門在執(zhí)法實(shí)踐中，對“未批先建”企業(yè)的“未驗(yàn)先投”違法行為如何認(rèn)定，存在不同理解和較大爭議。
查處“未批先建”企業(yè)“未驗(yàn)先投”有何爭議?
2018年3月15日，某市環(huán)保部門執(zhí)法人員接群眾舉報(bào)，轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)某塑料加工企業(yè)未取得環(huán)保部門環(huán)評文件擅自動工建設(shè)，現(xiàn)場檢查時該企業(yè)已經(jīng)建成且投入生產(chǎn)。經(jīng)查，該企業(yè)于2017年12月開始動工建設(shè)，屬“未批先建”企業(yè)，于2018年1月9日建成投入生產(chǎn)。
環(huán)保部門在對該企業(yè)立案查處時，對涉案項(xiàng)目是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為出現(xiàn)分歧，主要有以下兩種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)2017年11月20日實(shí)施的環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》(國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號，以下簡稱《驗(yàn)收辦法》)第十二條規(guī)定，企業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收期限一般不超過3個月，需要對該類環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以延長至12個月。
本案中，雖然涉案項(xiàng)目屬“未批先建”企業(yè)，但根據(jù)上述規(guī)定，也應(yīng)給予其最長12個月驗(yàn)收期限。即該涉案項(xiàng)目處于驗(yàn)收期間，對其生產(chǎn)行為不能按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處。若要進(jìn)行查處，也應(yīng)在最長12個月驗(yàn)收期滿企業(yè)仍未完成驗(yàn)收的情況下才能實(shí)施處罰。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，《驗(yàn)收辦法》第十二條規(guī)定的最長12個月驗(yàn)收期，僅僅適用于已編制環(huán)評報(bào)告且已取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，不包括“未批先建”違法企業(yè)。即對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)的行為，環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處，不受12個月驗(yàn)收期限的限制。
驗(yàn)收期內(nèi)的企業(yè)是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”?
新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》 第二十三條明確規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”
《驗(yàn)收辦法》第十二條規(guī)定：“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設(shè)施外，其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收期限一般不超過3個月;需要對該類環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以適當(dāng)延期，但最長不超過12個月。”
“未批先建”違法企業(yè)為了追求利潤最大化，建設(shè)項(xiàng)目一旦建成一般會立即投入生產(chǎn)，“先上車后補(bǔ)票”或者“直接逃票”。因此，“未驗(yàn)先投”作為最常見的環(huán)境違法行為之一，與“未批先建”環(huán)境違法行為屬“孿生兄弟”，兩個環(huán)境違法行為往往相繼發(fā)生，兩者之間存在緊密內(nèi)在聯(lián)系。
那么，對處于驗(yàn)收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)，是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，成為各地環(huán)保部門在執(zhí)法實(shí)踐中面臨的常見問題。
建議區(qū)分合法項(xiàng)目與違法項(xiàng)目
筆者認(rèn)為，對處于驗(yàn)收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行區(qū)分處理。
建議一：
對已取得環(huán)評文件的合法建設(shè)項(xiàng)目，可以適用《驗(yàn)收辦法》第十二條處罰
鑒于《驗(yàn)收辦法》是為了規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)主體的責(zé)任，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》配套制定而來，因此，在具體執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)定“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為應(yīng)將兩者結(jié)合起來。
根據(jù)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為，對已編制環(huán)評報(bào)告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，應(yīng)按照《驗(yàn)收辦法》第十二條的有關(guān)規(guī)定，給予一般不超過3個月驗(yàn)收期限;需要對環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以延期至12個月。
但是，對《驗(yàn)收辦法》第十二條的適用應(yīng)具有嚴(yán)格的要求，必須同時滿足三個條件：一是建設(shè)項(xiàng)目已編制環(huán)評報(bào)告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件;二是建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定;三是環(huán)境保護(hù)設(shè)施已與主體工程同時建成，或者應(yīng)當(dāng)取得排污許可證已取得，建設(shè)單位才能對該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試。
綜上所述，筆者認(rèn)為，對滿足上述三個條件的建設(shè)項(xiàng)目，給予其最長12個月的驗(yàn)收期限，驗(yàn)收期間的調(diào)試行為不構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，原則上環(huán)保部門不以“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行查處。
建議二：
對“未批先建”違法建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)首先依據(jù)新環(huán)評法第三十一條進(jìn)行處罰
筆者認(rèn)為，對“未批先建”的違法建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保部門首先應(yīng)依據(jù)新修訂的《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關(guān)規(guī)定，結(jié)合違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。
鑒于新《環(huán)境影響評價法》并未禁止建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批。因此，建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
如前所述，在“未批先建”違法建設(shè)項(xiàng)目完善環(huán)評手續(xù)之前，其行為始終處于違法狀態(tài)，且項(xiàng)目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合環(huán)境影響評價審批要求均處于待定狀態(tài);同時，此類違法項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施多數(shù)未與主體工程同時建成即直接投入生產(chǎn)或使用，通常還伴隨著污染物超標(biāo)排放等其他環(huán)境違法行為。若再給予其最長12個月的驗(yàn)收期限，很顯然違背立法精神和立法本意。
綜上所述，筆者認(rèn)為，對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)或使用的行為，不適用《驗(yàn)收辦法》第十二條有關(guān)最長12個月驗(yàn)收期的規(guī)定。即環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處，不受12個月驗(yàn)收期限的限制。
查處“未批先建”企業(yè)“未驗(yàn)先投”有何爭議?
2018年3月15日，某市環(huán)保部門執(zhí)法人員接群眾舉報(bào)，轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)某塑料加工企業(yè)未取得環(huán)保部門環(huán)評文件擅自動工建設(shè)，現(xiàn)場檢查時該企業(yè)已經(jīng)建成且投入生產(chǎn)。經(jīng)查，該企業(yè)于2017年12月開始動工建設(shè)，屬“未批先建”企業(yè)，于2018年1月9日建成投入生產(chǎn)。
環(huán)保部門在對該企業(yè)立案查處時，對涉案項(xiàng)目是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為出現(xiàn)分歧，主要有以下兩種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)2017年11月20日實(shí)施的環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》(國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號，以下簡稱《驗(yàn)收辦法》)第十二條規(guī)定，企業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收期限一般不超過3個月，需要對該類環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以延長至12個月。
本案中，雖然涉案項(xiàng)目屬“未批先建”企業(yè)，但根據(jù)上述規(guī)定，也應(yīng)給予其最長12個月驗(yàn)收期限。即該涉案項(xiàng)目處于驗(yàn)收期間，對其生產(chǎn)行為不能按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處。若要進(jìn)行查處，也應(yīng)在最長12個月驗(yàn)收期滿企業(yè)仍未完成驗(yàn)收的情況下才能實(shí)施處罰。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，《驗(yàn)收辦法》第十二條規(guī)定的最長12個月驗(yàn)收期，僅僅適用于已編制環(huán)評報(bào)告且已取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，不包括“未批先建”違法企業(yè)。即對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)的行為，環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處，不受12個月驗(yàn)收期限的限制。
驗(yàn)收期內(nèi)的企業(yè)是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”?
新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》 第二十三條明確規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”
《驗(yàn)收辦法》第十二條規(guī)定：“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設(shè)施外，其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收期限一般不超過3個月;需要對該類環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以適當(dāng)延期，但最長不超過12個月。”
“未批先建”違法企業(yè)為了追求利潤最大化，建設(shè)項(xiàng)目一旦建成一般會立即投入生產(chǎn)，“先上車后補(bǔ)票”或者“直接逃票”。因此，“未驗(yàn)先投”作為最常見的環(huán)境違法行為之一，與“未批先建”環(huán)境違法行為屬“孿生兄弟”，兩個環(huán)境違法行為往往相繼發(fā)生，兩者之間存在緊密內(nèi)在聯(lián)系。
那么，對處于驗(yàn)收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)，是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，成為各地環(huán)保部門在執(zhí)法實(shí)踐中面臨的常見問題。
建議區(qū)分合法項(xiàng)目與違法項(xiàng)目
筆者認(rèn)為，對處于驗(yàn)收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)是否構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行區(qū)分處理。
建議一：
對已取得環(huán)評文件的合法建設(shè)項(xiàng)目，可以適用《驗(yàn)收辦法》第十二條處罰
鑒于《驗(yàn)收辦法》是為了規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)主體的責(zé)任，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》配套制定而來，因此，在具體執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)定“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為應(yīng)將兩者結(jié)合起來。
根據(jù)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為，對已編制環(huán)評報(bào)告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，應(yīng)按照《驗(yàn)收辦法》第十二條的有關(guān)規(guī)定，給予一般不超過3個月驗(yàn)收期限;需要對環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試或者整改的，驗(yàn)收期限可以延期至12個月。
但是，對《驗(yàn)收辦法》第十二條的適用應(yīng)具有嚴(yán)格的要求，必須同時滿足三個條件：一是建設(shè)項(xiàng)目已編制環(huán)評報(bào)告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件;二是建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定;三是環(huán)境保護(hù)設(shè)施已與主體工程同時建成，或者應(yīng)當(dāng)取得排污許可證已取得，建設(shè)單位才能對該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試。
綜上所述，筆者認(rèn)為，對滿足上述三個條件的建設(shè)項(xiàng)目，給予其最長12個月的驗(yàn)收期限，驗(yàn)收期間的調(diào)試行為不構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為，原則上環(huán)保部門不以“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行查處。
建議二：
對“未批先建”違法建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)首先依據(jù)新環(huán)評法第三十一條進(jìn)行處罰
筆者認(rèn)為，對“未批先建”的違法建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保部門首先應(yīng)依據(jù)新修訂的《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關(guān)規(guī)定，結(jié)合違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。
鑒于新《環(huán)境影響評價法》并未禁止建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批。因此，建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
如前所述，在“未批先建”違法建設(shè)項(xiàng)目完善環(huán)評手續(xù)之前，其行為始終處于違法狀態(tài)，且項(xiàng)目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合環(huán)境影響評價審批要求均處于待定狀態(tài);同時，此類違法項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施多數(shù)未與主體工程同時建成即直接投入生產(chǎn)或使用，通常還伴隨著污染物超標(biāo)排放等其他環(huán)境違法行為。若再給予其最長12個月的驗(yàn)收期限，很顯然違背立法精神和立法本意。
綜上所述，筆者認(rèn)為，對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)或使用的行為，不適用《驗(yàn)收辦法》第十二條有關(guān)最長12個月驗(yàn)收期的規(guī)定。即環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為進(jìn)行查處，不受12個月驗(yàn)收期限的限制。
