環(huán)境監(jiān)測是保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)工作，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是客觀評價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況、反映污染治理成效、實(shí)施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)。為切實(shí)提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》。
《意見》嚴(yán)厲的制度預(yù)防和嚴(yán)肅的事后罪責(zé)，將撬動生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的大格局，有望使生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)以符合預(yù)期的方式順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，既有助于保證地方環(huán)境保護(hù)審批的真實(shí)性，提升環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境監(jiān)管的有效性，維護(hù)生態(tài)文明評價(jià)考核的嚴(yán)肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
一、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，動機(jī)是什么?
為了實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)， 1989 年的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量控制制度;1995 年的《淮河流域水污染防治暫行條例》對污染物排放總量控制作出了較完善的規(guī)定;1996 年修訂的《水污染防治法》進(jìn)而從法律層面設(shè)立了重點(diǎn)污染物的總量控制制度和重點(diǎn)污染物排放量的核定制度。為了實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)， 2000 年修改的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物排放總量控制制度。自此，污染物排放總量控制制度全面建立。
二十多年來，環(huán)境污染物排放總量控制制度是環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度。按照這次制度的設(shè)計(jì)， 上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物總量控制指標(biāo)考核。由于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任措施不嚴(yán)厲，違法成本低、守法成本高，一些企業(yè)乃至地方政府鋌而走險(xiǎn)，對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假。企業(yè)對污染源排放數(shù)據(jù)造假是為了逃避環(huán)境監(jiān)管，把超標(biāo)排污和偷排變成合規(guī)排污。地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量造假，是為了應(yīng)付上級政府進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)年度考核。有的企業(yè)和地方環(huán)境監(jiān)測部門甚至有兩本賬，一本給自己看， 一本給監(jiān)管部門或者上級看。由于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，企業(yè)可以少交排污費(fèi)，不交罰款，地方政府的考核結(jié)果由不合格變?yōu)楹细裆踔羶?yōu)秀，最后的結(jié)果是環(huán)境受損、百姓遭殃，環(huán)境總量控制制度對環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)失去作用?，F(xiàn)實(shí)是，總量控制指標(biāo)年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴(yán)重，不利于技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)增效，不利于國家質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2015 年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，通過嚴(yán)厲的打擊，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假行為有所收斂。但根據(jù)環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治專項(xiàng)督查組的反饋，2017 年1 月以來，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象有所反彈，有的企業(yè)通過監(jiān)測軟件造假，有的企業(yè)通過監(jiān)測設(shè)備造假，有的采取監(jiān)測方式作假， 即使數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，但由于是源頭造假，基層監(jiān)管部門也難以發(fā)現(xiàn)。
二、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，對體制改革影響多大?
為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，中央在黨的十八屆三中全會后加緊進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可證實(shí)施方案的通知》《環(huán)境保護(hù)督察方案(實(shí)行)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等改革文件。
這些文件的實(shí)施，需要以真實(shí)、準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。一旦數(shù)據(jù)失真，不僅嚴(yán)重?fù)p害改革的質(zhì)量，使得環(huán)境決策失真、目標(biāo)考核失真、環(huán)境審計(jì)失真、生態(tài)補(bǔ)償失真、追責(zé)失真，難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)一票否則的作用， 嚴(yán)重時(shí)可使黨和國家生態(tài)文明建設(shè)和改革總體部署的預(yù)期全部落空，使改革功虧一簣。由于監(jiān)測數(shù)據(jù)失真，難以保障環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)部于2016 年撤銷了污染物排放總量控制司， 在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理理念的指導(dǎo)下，成立了按照環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)管的大氣、水、土壤環(huán)境監(jiān)管司級單位。
三、打擊數(shù)據(jù)作假，作了多少努力?
基于以上嚴(yán)重的危害，必須采取堅(jiān)決的措施糾正環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，為此中央深改組和司法機(jī)關(guān)作出了如下努力：
在立法建設(shè)方面，2014 年修改的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等嚴(yán)格的法律義務(wù)，提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任法律責(zé)任措施和公益訴訟等新機(jī)制。2015 年《大氣污染防治法》修改，建立以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和總量控制相結(jié)合。2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，規(guī)定要追究刑事責(zé)任。2016 年西安市兩個(gè)環(huán)保分局的7 名官員為了讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)好看，竟然對國控大氣環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站點(diǎn)動手腳，后來被全部追究刑事責(zé)任。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的情況少多了。
在體制改革方面，為了使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大一統(tǒng)并且有機(jī)協(xié)調(diào)， 國務(wù)院辦公廳出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》;為了糾正地方保護(hù)主義，中央出臺了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)直屬于省級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)獨(dú)立于市級環(huán)境保護(hù)部門和市縣級地方人民政府。
這些改革措施初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，大大提高了環(huán)境質(zhì)量。
在制度創(chuàng)新方面，由于上述改革仍然解決不了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的人為干預(yù)和作假問題，為了確保環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017 年9 月印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》(以下簡稱“《意見》”)， 出臺嚴(yán)厲的措施，以全面打擊作假行為。
四、《意見》制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性有多強(qiáng)?
打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，必須采取有效的、針對性的措施。結(jié)合目前的實(shí)際，《意見》作出了系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，亮點(diǎn)如下：
一是通過技術(shù)手段預(yù)防和制止作假?！兑庖姟分赋?，通過自動監(jiān)測和自動上報(bào)等信息技術(shù)手段充分發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，上報(bào)造假現(xiàn)象，彌補(bǔ)現(xiàn)場巡查和監(jiān)測發(fā)現(xiàn)違法的或然性不足，并不給人為干預(yù)留下機(jī)會。通過大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測和質(zhì)量管理中的應(yīng)用，通過對環(huán)境監(jiān)測活動全程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對異常數(shù)據(jù)的智能識別、自動報(bào)警，發(fā)現(xiàn)并制裁造假行為。
二是通過界定從業(yè)人員額義務(wù)來預(yù)防和制止作假。《意見》對從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)“誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”的制度，采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人分別對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測報(bào)告的真實(shí)性終身負(fù)責(zé)，對從業(yè)人員形成威懾力，從源頭上預(yù)防環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。
三是加強(qiáng)對黨政官員干涉行為的預(yù)防和制止。《意見》對領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)測建立了留痕制度，可以震懾地方保護(hù)主義和形式主義，確保正確政績觀的推行，對于監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員，《意見》要求明確環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員的記錄責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范記錄事項(xiàng)和方式，對不如實(shí)記錄或隱瞞不報(bào)、不當(dāng)干預(yù)行為，并造成嚴(yán)重后果的相關(guān)人員，應(yīng)予以通報(bào)批評和警告;對于干預(yù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其干預(yù)環(huán)境監(jiān)測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息， 要全程留痕、依法提取、介質(zhì)存儲、歸檔備查，對弄虛作假問題突出的市(地、州、盟)，環(huán)境保護(hù)部或省級環(huán)境保護(hù)部門可公開約談其政府負(fù)責(zé)人，責(zé)成當(dāng)?shù)卣樘幒驼?，并對相關(guān)責(zé)任人依照有關(guān)規(guī)定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀(jì)依法予以處理，將處理結(jié)果書面報(bào)告環(huán)境保護(hù)部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的， 要求依照規(guī)定向有關(guān)部門移送違規(guī)線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部要統(tǒng)籌落實(shí)責(zé)任追究。這一“失途”措施的設(shè)計(jì)可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現(xiàn)象。
四是通過環(huán)境信用機(jī)制預(yù)防和制止企業(yè)作假。在《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境信用規(guī)定的指引下， 《意見》建立了環(huán)境失信聯(lián)合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假的企業(yè)實(shí)現(xiàn)一處違法、處處受限， 付出慘重的代價(jià);對于涉嫌犯罪的，有的按照《刑法》有關(guān)破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，有的按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定追究刑事責(zé)任;對于排污單位法定代表人強(qiáng)令、指使、授意、默許監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的，依紀(jì)依法追究其責(zé)任。由于很多造假是由環(huán)境服務(wù)提供方和企業(yè)共謀進(jìn)行的， 為此《意見》規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的人員有實(shí)施或參與篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔(dān)連帶責(zé)任。
五是通過監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制預(yù)防和制止部門作假。《意見》通過統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、尺度和口徑，保證環(huán)境保護(hù)、海洋、水利、林業(yè)、國土等部門生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)性、一致性和協(xié)調(diào)性;建立環(huán)境數(shù)據(jù)發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)乃至環(huán)境主權(quán)的統(tǒng)一性。
《意見》嚴(yán)厲的制度預(yù)防和嚴(yán)肅的事后罪責(zé)，將撬動生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的大格局，有望使生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)以符合預(yù)期的方式順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，既有助于保證地方環(huán)境保護(hù)審批的真實(shí)性，提升環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境監(jiān)管的有效性，維護(hù)生態(tài)文明評價(jià)考核的嚴(yán)肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
一、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，動機(jī)是什么?
為了實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)， 1989 年的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位污染物排放總量控制制度;1995 年的《淮河流域水污染防治暫行條例》對污染物排放總量控制作出了較完善的規(guī)定;1996 年修訂的《水污染防治法》進(jìn)而從法律層面設(shè)立了重點(diǎn)污染物的總量控制制度和重點(diǎn)污染物排放量的核定制度。為了實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)， 2000 年修改的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物排放總量控制制度。自此，污染物排放總量控制制度全面建立。
二十多年來，環(huán)境污染物排放總量控制制度是環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度。按照這次制度的設(shè)計(jì)， 上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物總量控制指標(biāo)考核。由于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任措施不嚴(yán)厲，違法成本低、守法成本高，一些企業(yè)乃至地方政府鋌而走險(xiǎn)，對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假。企業(yè)對污染源排放數(shù)據(jù)造假是為了逃避環(huán)境監(jiān)管，把超標(biāo)排污和偷排變成合規(guī)排污。地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量造假，是為了應(yīng)付上級政府進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)年度考核。有的企業(yè)和地方環(huán)境監(jiān)測部門甚至有兩本賬，一本給自己看， 一本給監(jiān)管部門或者上級看。由于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，企業(yè)可以少交排污費(fèi)，不交罰款，地方政府的考核結(jié)果由不合格變?yōu)楹细裆踔羶?yōu)秀，最后的結(jié)果是環(huán)境受損、百姓遭殃，環(huán)境總量控制制度對環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)失去作用?，F(xiàn)實(shí)是，總量控制指標(biāo)年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴(yán)重，不利于技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)增效，不利于國家質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2015 年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，通過嚴(yán)厲的打擊，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假行為有所收斂。但根據(jù)環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治專項(xiàng)督查組的反饋，2017 年1 月以來，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象有所反彈，有的企業(yè)通過監(jiān)測軟件造假，有的企業(yè)通過監(jiān)測設(shè)備造假，有的采取監(jiān)測方式作假， 即使數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，但由于是源頭造假，基層監(jiān)管部門也難以發(fā)現(xiàn)。
二、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，對體制改革影響多大?
為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，中央在黨的十八屆三中全會后加緊進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可證實(shí)施方案的通知》《環(huán)境保護(hù)督察方案(實(shí)行)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等改革文件。
這些文件的實(shí)施，需要以真實(shí)、準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。一旦數(shù)據(jù)失真，不僅嚴(yán)重?fù)p害改革的質(zhì)量，使得環(huán)境決策失真、目標(biāo)考核失真、環(huán)境審計(jì)失真、生態(tài)補(bǔ)償失真、追責(zé)失真，難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)一票否則的作用， 嚴(yán)重時(shí)可使黨和國家生態(tài)文明建設(shè)和改革總體部署的預(yù)期全部落空，使改革功虧一簣。由于監(jiān)測數(shù)據(jù)失真，難以保障環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)部于2016 年撤銷了污染物排放總量控制司， 在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理理念的指導(dǎo)下，成立了按照環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)管的大氣、水、土壤環(huán)境監(jiān)管司級單位。
三、打擊數(shù)據(jù)作假，作了多少努力?
基于以上嚴(yán)重的危害，必須采取堅(jiān)決的措施糾正環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，為此中央深改組和司法機(jī)關(guān)作出了如下努力：
在立法建設(shè)方面，2014 年修改的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等嚴(yán)格的法律義務(wù)，提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任法律責(zé)任措施和公益訴訟等新機(jī)制。2015 年《大氣污染防治法》修改，建立以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和總量控制相結(jié)合。2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，規(guī)定要追究刑事責(zé)任。2016 年西安市兩個(gè)環(huán)保分局的7 名官員為了讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)好看，竟然對國控大氣環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站點(diǎn)動手腳，后來被全部追究刑事責(zé)任。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的情況少多了。
在體制改革方面，為了使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大一統(tǒng)并且有機(jī)協(xié)調(diào)， 國務(wù)院辦公廳出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》;為了糾正地方保護(hù)主義，中央出臺了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)直屬于省級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)獨(dú)立于市級環(huán)境保護(hù)部門和市縣級地方人民政府。
這些改革措施初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，大大提高了環(huán)境質(zhì)量。
在制度創(chuàng)新方面，由于上述改革仍然解決不了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的人為干預(yù)和作假問題，為了確保環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017 年9 月印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》(以下簡稱“《意見》”)， 出臺嚴(yán)厲的措施，以全面打擊作假行為。
四、《意見》制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性有多強(qiáng)?
打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，必須采取有效的、針對性的措施。結(jié)合目前的實(shí)際，《意見》作出了系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，亮點(diǎn)如下：
一是通過技術(shù)手段預(yù)防和制止作假?！兑庖姟分赋?，通過自動監(jiān)測和自動上報(bào)等信息技術(shù)手段充分發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，上報(bào)造假現(xiàn)象，彌補(bǔ)現(xiàn)場巡查和監(jiān)測發(fā)現(xiàn)違法的或然性不足，并不給人為干預(yù)留下機(jī)會。通過大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測和質(zhì)量管理中的應(yīng)用，通過對環(huán)境監(jiān)測活動全程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對異常數(shù)據(jù)的智能識別、自動報(bào)警，發(fā)現(xiàn)并制裁造假行為。
二是通過界定從業(yè)人員額義務(wù)來預(yù)防和制止作假。《意見》對從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)“誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”的制度，采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人分別對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測報(bào)告的真實(shí)性終身負(fù)責(zé)，對從業(yè)人員形成威懾力，從源頭上預(yù)防環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。
三是加強(qiáng)對黨政官員干涉行為的預(yù)防和制止。《意見》對領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)測建立了留痕制度，可以震懾地方保護(hù)主義和形式主義，確保正確政績觀的推行，對于監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員，《意見》要求明確環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員的記錄責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范記錄事項(xiàng)和方式，對不如實(shí)記錄或隱瞞不報(bào)、不當(dāng)干預(yù)行為，并造成嚴(yán)重后果的相關(guān)人員，應(yīng)予以通報(bào)批評和警告;對于干預(yù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其干預(yù)環(huán)境監(jiān)測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息， 要全程留痕、依法提取、介質(zhì)存儲、歸檔備查，對弄虛作假問題突出的市(地、州、盟)，環(huán)境保護(hù)部或省級環(huán)境保護(hù)部門可公開約談其政府負(fù)責(zé)人，責(zé)成當(dāng)?shù)卣樘幒驼?，并對相關(guān)責(zé)任人依照有關(guān)規(guī)定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀(jì)依法予以處理，將處理結(jié)果書面報(bào)告環(huán)境保護(hù)部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的， 要求依照規(guī)定向有關(guān)部門移送違規(guī)線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部要統(tǒng)籌落實(shí)責(zé)任追究。這一“失途”措施的設(shè)計(jì)可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現(xiàn)象。
四是通過環(huán)境信用機(jī)制預(yù)防和制止企業(yè)作假。在《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境信用規(guī)定的指引下， 《意見》建立了環(huán)境失信聯(lián)合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假的企業(yè)實(shí)現(xiàn)一處違法、處處受限， 付出慘重的代價(jià);對于涉嫌犯罪的，有的按照《刑法》有關(guān)破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，有的按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定追究刑事責(zé)任;對于排污單位法定代表人強(qiáng)令、指使、授意、默許監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的，依紀(jì)依法追究其責(zé)任。由于很多造假是由環(huán)境服務(wù)提供方和企業(yè)共謀進(jìn)行的， 為此《意見》規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的人員有實(shí)施或參與篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔(dān)連帶責(zé)任。
五是通過監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制預(yù)防和制止部門作假。《意見》通過統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、尺度和口徑，保證環(huán)境保護(hù)、海洋、水利、林業(yè)、國土等部門生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)性、一致性和協(xié)調(diào)性;建立環(huán)境數(shù)據(jù)發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)乃至環(huán)境主權(quán)的統(tǒng)一性。
