盡管新冠疫情令可再生能源項(xiàng)目面臨工期推遲的挑戰(zhàn)，但中國(guó)政策制定者并不打算因此而推遲給行業(yè)“斷奶”的期限。


建在大慶草原上的太陽(yáng)能發(fā)電站。圖片來(lái)源：Alamy

2020年初，突如其來(lái)的新冠疫情對(duì)各行各業(yè)都造成了沖擊，中國(guó)風(fēng)電、光伏行業(yè)也不例外。但當(dāng)包括“兩會(huì)”、高考在內(nèi)的全社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)均因疫情而推遲或減緩的時(shí)候，中央政府卻決定維持對(duì)可再生能源補(bǔ)貼“斷奶”的時(shí)間表。這令行業(yè)，尤其是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，倍感壓力。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，要做的不僅僅只是恢復(fù)產(chǎn)能、恢復(fù)供應(yīng)鏈，更要趕在國(guó)家補(bǔ)貼未取消之前完成裝機(jī)并網(wǎng)。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，使風(fēng)電、光伏離開(kāi)國(guó)家補(bǔ)貼“獨(dú)立生存”，價(jià)格逐步與傳統(tǒng)燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)比肩，邁入“平價(jià)上網(wǎng)”時(shí)代，已是不能再拖延的轉(zhuǎn)變。這轉(zhuǎn)變背后，既有多年的補(bǔ)貼電價(jià)政策難以為繼的現(xiàn)實(shí)，也有用競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化行業(yè)的戰(zhàn)略考量。

并網(wǎng)推遲之爭(zhēng)

根據(jù)2019年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的通知，2018年已核準(zhǔn)且在2020年底前并網(wǎng)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目可以享受標(biāo)桿電價(jià)（即電價(jià)補(bǔ)貼），2019-2020年底前核準(zhǔn)并于2021年底前并網(wǎng)的項(xiàng)目可享受略低的補(bǔ)貼。但之后新增的項(xiàng)目不再享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼。對(duì)光伏項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，到今年6月30日仍未完成并網(wǎng)的部分光伏項(xiàng)目將被取消補(bǔ)貼。

嚴(yán)重的新冠疫情使得在補(bǔ)貼窗口關(guān)閉前完成并網(wǎng)變得困難重重。中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦海巖3月30日在該機(jī)構(gòu)微信公眾號(hào)上發(fā)文指出，不少項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)企業(yè)是按照上述政策窗口期來(lái)制定計(jì)劃的，但疫情導(dǎo)致的工期延誤將徹底打亂原有計(jì)劃，大部分?jǐn)M建和在建項(xiàng)目都難以在規(guī)定的并網(wǎng)時(shí)間內(nèi)完成，這意味著不能享受項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)的補(bǔ)貼電價(jià)。但這些項(xiàng)目的可行性研究方案和投資決策都是按有補(bǔ)貼的條件做出的，拿不到原定電價(jià)，投資收益不保，這些項(xiàng)目勢(shì)必被迫擱置或取消。

“若要保住補(bǔ)貼電價(jià)，40多萬(wàn)千瓦的裝機(jī)年底前必須并網(wǎng)。在這40多萬(wàn)千瓦的項(xiàng)目中，有把握年底并網(wǎng)的大約占60%，經(jīng)過(guò)努力可能實(shí)現(xiàn)年底并網(wǎng)的大約占20%，還有20%難度極大。”國(guó)家電投集團(tuán)江西新能源發(fā)電分公司總經(jīng)理何根新在《中國(guó)能源報(bào)》最近刊發(fā)的文章中指出了目前公司在疫情和并網(wǎng)雙重壓力下面臨的困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該公司在建風(fēng)電的裝機(jī)產(chǎn)能占公司已投產(chǎn)可再生能源總產(chǎn)能的63%。

相比風(fēng)電，光伏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)受到的影響不算太大。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)集邦新能源的光伏分析師陳君盈2月27日在中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦的一個(gè)活動(dòng)上發(fā)言認(rèn)為，目前預(yù)估所有受疫情影響還未并網(wǎng)的光伏項(xiàng)目會(huì)遞延到第三季度，不至于影響全年度的安裝并網(wǎng)量。由于全球光伏制造在中國(guó)的集中度超過(guò)70%，而光伏裝機(jī)的相關(guān)部件又多在中國(guó)西部和東南部生產(chǎn)，因此國(guó)內(nèi)的光伏生產(chǎn)裝機(jī)受全球疫情的影響不大。除去疫情初期的延遲復(fù)工和運(yùn)輸物流的限制外，整體產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)基本恢復(fù)。

盡管所受影響不盡相同，但無(wú)論是風(fēng)電還是光伏行業(yè)，都希冀國(guó)家能夠推遲原定的并網(wǎng)期限。秦海巖在3月底稱(chēng)，延長(zhǎng)并網(wǎng)期限是風(fēng)電行業(yè)應(yīng)對(duì)疫情穩(wěn)投資的必要舉措，他提議將在建陸上風(fēng)電項(xiàng)目和按規(guī)定核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目的并網(wǎng)時(shí)間延期至少六個(gè)月。中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)也在2月向有關(guān)部門(mén)提出建議，要求適當(dāng)延長(zhǎng)電站并網(wǎng)和申報(bào)的期限。

然而，國(guó)際能源網(wǎng)和界面新聞相繼報(bào)道稱(chēng)，財(cái)政部否決了除武漢地區(qū)之外的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目并網(wǎng)延期申請(qǐng)，補(bǔ)貼之門(mén)將按時(shí)關(guān)閉。

補(bǔ)貼難題待解

新冠疫情所導(dǎo)致的政府財(cái)政趨緊無(wú)疑加劇了風(fēng)電、光伏企業(yè)獲得補(bǔ)貼的難度，但事實(shí)上，行業(yè)內(nèi)的補(bǔ)貼問(wèn)題由來(lái)已久。目前補(bǔ)貼拖欠情況嚴(yán)重，業(yè)內(nèi)排隊(duì)等待補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目規(guī)模很龐大。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)在2019年年底發(fā)布的關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策缺口巨大。目前征收總額僅能滿(mǎn)足2015年底前已并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間（2016-2020），90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目缺乏補(bǔ)貼資金。

可再生能源的補(bǔ)貼主要來(lái)自于可再生能源發(fā)展基金，其中包括國(guó)家財(cái)政公共預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)資金和向電力用戶(hù)征收的可再生能源電價(jià)附加費(fèi)。但中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)可再生能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)專(zhuān)家馬麗芳告訴中外對(duì)話(huà)，后者的實(shí)際征收范圍跟政策規(guī)定的征收范圍并不一致，導(dǎo)致征收額低于預(yù)期。根據(jù)政策，電價(jià)附加費(fèi)的征收對(duì)象應(yīng)為全國(guó)范圍內(nèi)（西藏自治區(qū)除外）除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他所有電力用戶(hù)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，各地方仍存在對(duì)居民用電、自備電廠用戶(hù)等少征或未征的現(xiàn)象，有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查工作仍有待加強(qiáng)。

前國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成也在3月底特變電工組織的“2020風(fēng)光無(wú)限·平價(jià)定乾坤”網(wǎng)上研討會(huì)上指出，截至2019年，可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)3000億元以上。

馬麗芳指出，巨大的補(bǔ)貼缺口存在的原因是政策在達(dá)到初衷后并沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。“補(bǔ)貼政策的初衷是為了扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事實(shí)上這個(gè)目的已經(jīng)達(dá)到了。”馬麗芳告訴中外對(duì)話(huà)，“但是按照企業(yè)的財(cái)務(wù)和項(xiàng)目收益計(jì)算模型，嚴(yán)重的可再生能源補(bǔ)貼拖欠將給企業(yè)造成巨大的財(cái)務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)，反而跟補(bǔ)貼的設(shè)立初衷有所偏離。”事實(shí)上風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步快，成本一直在下降，發(fā)展的規(guī)模也相對(duì)比較大，部分地區(qū)已經(jīng)可以做到市場(chǎng)化、商業(yè)化，擺脫補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)一步“更健康”地發(fā)展了。

面對(duì)補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，政府有所行動(dòng)，但目前看來(lái)很難在短時(shí)間內(nèi)解決。今年年初，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局共同修訂了兩項(xiàng)政策，優(yōu)化了補(bǔ)貼兌付流程，規(guī)范了補(bǔ)貼管理，允許光伏扶貧、自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)的項(xiàng)目等幾類(lèi)項(xiàng)目?jī)?yōu)先兌付補(bǔ)貼資金，剩余的存量項(xiàng)目將按照一個(gè)統(tǒng)一的比例獲得部分補(bǔ)貼。馬麗芳向中外對(duì)話(huà)解釋?zhuān)?ldquo;現(xiàn)在只是告訴大家有這個(gè)模式，在將來(lái)還應(yīng)該會(huì)出具體細(xì)則來(lái)告訴地方，要按什么比例兌付，要怎么兌付。”秦海巖則在4月23日有關(guān)能源法的線上研討會(huì)上分析認(rèn)為，考慮到補(bǔ)貼缺口和新增補(bǔ)貼需求這個(gè)龐大的“分母”，這個(gè)比例不會(huì)很高。

從長(zhǎng)期來(lái)看，王斯成對(duì)補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題仍持悲觀態(tài)度，他認(rèn)為由于光伏行業(yè)依然有補(bǔ)貼需求，補(bǔ)貼的歷史問(wèn)題難解決，將來(lái)還可能會(huì)越欠越多。但馬麗芳相對(duì)比較樂(lè)觀，她認(rèn)為隨著可再生能源的發(fā)展，陸上風(fēng)電將在2021年不再收到補(bǔ)貼，光伏也會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步等原因，慢慢轉(zhuǎn)向平價(jià)。需要補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越少，而用作補(bǔ)貼的那部分基金并不會(huì)減少，這樣下去補(bǔ)貼缺口在達(dá)到一個(gè)峰值后就會(huì)越來(lái)越小，“風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)（CWEA）算下來(lái)可能到2035年或者2040年左右能補(bǔ)上缺口”。


江蘇南通的光伏生產(chǎn)車(chē)間。圖片來(lái)源：Alamy

開(kāi)啟平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代？

無(wú)論補(bǔ)貼問(wèn)題最終會(huì)以何種形式解決，可再生能源平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代已經(jīng)不可避免地到來(lái)了。即將離開(kāi)補(bǔ)貼“獨(dú)立生存”，也即將和煤電價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)下的中國(guó)風(fēng)電和光伏行業(yè)準(zhǔn)備好了嗎？

作為中國(guó)首批平價(jià)風(fēng)電示范項(xiàng)目中第一個(gè)并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，位于甘肅省玉門(mén)市的中核黑崖子50兆瓦風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目在去年八月正式投入運(yùn)營(yíng)。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該項(xiàng)目年可發(fā)電量約1.52億千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)和該省燃煤標(biāo)桿電價(jià)一樣，為0.3078元/千瓦時(shí)。安徽省馬鞍山市的中廣核安徽當(dāng)涂260MW光伏項(xiàng)目則是中國(guó)首批平價(jià)光伏示范項(xiàng)目，目前的上網(wǎng)電價(jià)也做到了和該省燃煤標(biāo)桿電價(jià)相同，為0.3844元/千瓦時(shí)。風(fēng)電、光伏項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)實(shí)例已在部分區(qū)域出現(xiàn)。

盡管有現(xiàn)成的案例，也有專(zhuān)家提出風(fēng)電、光伏的技術(shù)成本已經(jīng)可以和煤電競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是以存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為平價(jià)也好，還是拿新建項(xiàng)目去申報(bào)平價(jià)也好，他們依然有自己的顧慮。

根據(jù)2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的名單，去年存量項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)的項(xiàng)目共計(jì)25個(gè)，僅占全部項(xiàng)目的5%左右，其中90%是風(fēng)電，主要分布在吉林、遼寧、安徽三省。多數(shù)企業(yè)不愿轉(zhuǎn)平價(jià)的原因主要還在價(jià)格——有補(bǔ)貼的情況下，企業(yè)收益總是更高。但今年補(bǔ)貼政策新提出的“自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目可優(yōu)先兌付補(bǔ)貼資金”這一條或許又會(huì)激發(fā)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目的積極性。

對(duì)于新建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，盡管風(fēng)電、光伏的技術(shù)成本的確在下降，但高昂的非技術(shù)成本仍是項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的阻礙。根據(jù)業(yè)內(nèi)雜志《能源評(píng)論》，非技術(shù)成本主要包括限電成本、土地稅費(fèi)成本、融資成本、前期開(kāi)發(fā)等費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，風(fēng)電和光伏的非技術(shù)成本都占到整體投資的20%甚至更多。 其中，限電成本是因?yàn)殡娏ο到y(tǒng)消納能力有限，無(wú)法全額消納項(xiàng)目所發(fā)電量而產(chǎn)生的，棄光、棄電問(wèn)題一直是行業(yè)內(nèi)部的困擾。

對(duì)此，正在醞釀出臺(tái)的中國(guó)首部《能源法》將帶來(lái)利好。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院能源法中心主任李艷芳在4月23日關(guān)于《能源法》征求意見(jiàn)稿的線上研討會(huì)上表示，《征求意見(jiàn)稿》中涉及的消納保障制度、保障性收購(gòu)制度等有助于解決風(fēng)電、光伏的消納問(wèn)題，降低棄風(fēng)、棄光率。此外，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)能源輸配管網(wǎng)等壟斷性企業(yè)也進(jìn)行了監(jiān)管性規(guī)范，要求管網(wǎng)對(duì)能源“公平接入、無(wú)歧視開(kāi)放”。李艷芳認(rèn)為，目前管網(wǎng)對(duì)可再生能源的電力上網(wǎng)可能不夠友好，而這里提到的“公平接入”是希望能消除這種“歧視”。