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2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）出臺。在實(shí)干與爭辯并行、喜悅與彷徨交織中，過去了五年。
（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：王鵬）
電力體制改革“知難”“行難”。汲取歷次電力改革的精神財富，遵循電力系統(tǒng)的物理規(guī)律和電力市場化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，很難。體會全球氣候變化與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的迫切性，意識到我國能源轉(zhuǎn)型、能源治理的巨大國際壓力，謀劃電力改革的配合舉措，很難。認(rèn)清經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的現(xiàn)實(shí)，理解地方對電力行業(yè)改革的實(shí)質(zhì)訴求，更難。
處于百年未有之大變局，直面內(nèi)憂外患，電力改革已無可退之路。“十四五”關(guān)鍵時期我們必須統(tǒng)籌電力事業(yè)自身和國內(nèi)外合作競爭復(fù)雜環(huán)境，進(jìn)一步明確和校正電力改革的方向、路徑和節(jié)奏，“動體制”，為釋放電力領(lǐng)域生產(chǎn)力，加快能源革命，加快能源治理體系和能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。
一、我國電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
深刻認(rèn)識和研究我國電改政策，不能拋開曾經(jīng)的國發(fā)72號和2號文件。上世紀(jì)80年代，面對改革開放蓬勃發(fā)展、電力嚴(yán)重短缺的局面，國家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路，1985年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵集資辦電和實(shí)行多種電價的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1985〕72號），電力工業(yè)開始探索從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策，缺電局面到90年代中期基本扭轉(zhuǎn)。1996年國家啟動電力行業(yè)政企分開工作，當(dāng)年底成立了國家電力公司，1998年3月撤銷電力工業(yè)部。針對電力運(yùn)行中暴露出農(nóng)村電價高、收費(fèi)亂的突出問題，1998年起國家迅速推動了以城鄉(xiāng)同價為目的、農(nóng)電改革為保證、農(nóng)網(wǎng)改造為基礎(chǔ)的“兩改一同價”工作，1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見的通知》（國發(fā)〔1999〕2號）。農(nóng)民是執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，2號文件是著眼國家發(fā)展大局、立足“三農(nóng)”“得民心”的戰(zhàn)略性決策，其“跳出電力說電力”的思維，對“十四五”鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)成果有十分重要的借鑒意義。
以“二灘棄水事件”為導(dǎo)火索，針對發(fā)電競爭不公平、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下等突出問題，2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕5號），實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，力圖構(gòu)建“政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。此輪改革改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，但由于改革動員不足、利益格局難破，到2006年改革就相對停滯下來。此后電力發(fā)展矛盾日益積累，社會各界普遍呼吁改變“半計劃半市場”的運(yùn)行管理狀況，出臺發(fā)用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會和2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議后，電力改革方案擬定進(jìn)入快車道，2015年中發(fā)9號文件得以印發(fā)。
9號文件的許多內(nèi)容是在廣大人民群眾的強(qiáng)烈要求，而電力行業(yè)內(nèi)部就改革諸多焦點(diǎn)問題爭論不休、難有共識的情況下，“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的產(chǎn)物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開，明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，重啟了改革征程，喚起了改革力量，順應(yīng)了“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，奠定了持續(xù)深化改革的基礎(chǔ)。文件明確的28項(xiàng)任務(wù)到現(xiàn)在大多有了明顯進(jìn)展或大體安排，但基于當(dāng)時的艱難環(huán)境，文件聚焦在機(jī)制建設(shè)、聚焦在“近期”重點(diǎn)任務(wù)，對體制方面的工作未做過多安排；對“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系”，也沒有明確非常具體的目標(biāo)場景和完整的實(shí)現(xiàn)方案。
新電改五年來，社會各界廣泛參與，幾千家的售電公司成立運(yùn)營，數(shù)以萬計的電力用戶直接參與電力交易，電力行業(yè)“神秘面紗”被揭開一角，電力事業(yè)更多地融入到了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)中。電力改革取得了歷史性進(jìn)步。
但是在改革進(jìn)程中，由于對9號文件精神實(shí)質(zhì)理解不透，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系認(rèn)識不一，部委之間、央地之間協(xié)調(diào)不足，實(shí)操中對近期改革的重點(diǎn)，面對世情國情深刻變化的政策導(dǎo)向，出現(xiàn)了一些偏差。重交易規(guī)則編制、輕合格市場主體的培育，重國際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、輕中國問題的剖析，重現(xiàn)貨市場等顯示性工作、輕扎實(shí)的基礎(chǔ)規(guī)章制度建設(shè)，重交易中心建立的形象進(jìn)度、輕交易組織信息披露等實(shí)質(zhì)問題的解決，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)重數(shù)量、輕質(zhì)量，重電力行業(yè)自身發(fā)展、輕能源轉(zhuǎn)型外部壓力的應(yīng)對，改革重目標(biāo)、輕過程，改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當(dāng)然，這些問題是事物發(fā)展中的存在，說問題不是遮蓋、否定各方面的成績與努力。
40多年的電力改革，有兩條基本經(jīng)驗(yàn)，一是改革的目標(biāo)取向上，堅持服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)總要求，堅持問題導(dǎo)向，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；二是改革的方式方法上，以體制變革帶動機(jī)制優(yōu)化，抓大放小、抽絲剝繭，逐步從發(fā)電環(huán)節(jié)向核心的電網(wǎng)環(huán)節(jié)和調(diào)度交易職能等縱深領(lǐng)域延伸、突破。
總體講，可以肯定，5號文件和9號文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經(jīng)驗(yàn)沒有運(yùn)用好，目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向不突出，體制改革沒有突破。
二、電力市場化改革的自我邏輯
電力既有商品屬性，也有公共品屬性。電力改革的目的在于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，完善上層建筑，使電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)得到有效供給，讓盡可能多的發(fā)電企業(yè)、電力用戶等走向市場，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。
市場的靈魂在于各類市場主體的選擇權(quán)。生產(chǎn)生活用電存在不同程度的不確定性，電力需求每年、每月、每日都不同，日內(nèi)還有高峰低谷；由于電力的即時性和不可大規(guī)模儲存的特征，為滿足需求，必須提前對發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)作出安排；電力市場是將這種發(fā)電權(quán)利從政府部門的指令性計劃變?yōu)榘瓷虡I(yè)性規(guī)則由發(fā)電企業(yè)競爭獲得。原來用戶用電需要向電網(wǎng)公司購買，電價由政府行政決定、長期不變；電力市場就是要遵循商品經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，讓價格反映電能的供需關(guān)系；9號文件賦予了規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易競爭確定價格的權(quán)利。電網(wǎng)公司的角色由統(tǒng)購統(tǒng)銷變?yōu)閷Ｋ倦娏斔?，收取過網(wǎng)費(fèi)。委身于電網(wǎng)公司之上的調(diào)度交易公權(quán)力，交易組織方面成立了相對獨(dú)立的電力交易中心，電力調(diào)度中心暫時留在了企業(yè)內(nèi)部，但其相對獨(dú)立性一直以來有《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》背書。
服務(wù)于市場主體選擇權(quán)，則需要與之相配的市場交易競爭機(jī)制。當(dāng)前全國各省份都開展了年度或月度的電能量中長期交易；現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省份還開展了日或小時級的即時電能交易，價格實(shí)時反映供需，交易更精細(xì)、更復(fù)雜。電能交易的價格既可以依據(jù)市場主體的報價來結(jié)算，也可以按照系統(tǒng)的邊際價格出清、結(jié)算，這取決于規(guī)則設(shè)計理念。當(dāng)然，電力系統(tǒng)有網(wǎng)絡(luò)屬性，受電力線路傳輸容量的限制，嚴(yán)格講一個市場內(nèi)不同地區(qū)的供需關(guān)系可能也不一樣，節(jié)點(diǎn)邊際電價理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場外，電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行還需要調(diào)用設(shè)備和資源保障系統(tǒng)的頻率和電壓合格、運(yùn)行備用充足，這種專業(yè)上的輔助服務(wù)一部分要求市場主體無償提供，另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場競爭中，發(fā)電企業(yè)往往采用短期邊際成本進(jìn)行報價，不一定能夠覆蓋其固定投資，為了保證發(fā)電裝機(jī)的充裕性和發(fā)電企業(yè)投資的積極性，有時還需要建立容量市場。為了增加市場流動性，成熟的市場中還允許進(jìn)行期貨、期權(quán)等金融交易。
這種市場競爭機(jī)制是理論上的，必須和各國經(jīng)濟(jì)社會及電力發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合，否則就是“海市蜃樓”。結(jié)合我國國情，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以市場競爭機(jī)制、兜底服務(wù)機(jī)制、綠色發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制四部分為支撐，以電力產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)和政府管理體制為保障的中國現(xiàn)代電力市場體系。市場競爭機(jī)制是現(xiàn)代電力市場體系配置資源的主要機(jī)制，但不是全部。
在電力市場建設(shè)中，從省域范圍內(nèi)僅僅開展燃煤機(jī)組與電力用戶的中長期電能量交易、按改革前的購銷差價給電網(wǎng)公司繳納過網(wǎng)費(fèi)這一現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，如何發(fā)育到包含風(fēng)、光、水、火、氣、核各類發(fā)電主體和儲能電站、售電公司都參與，交易時間顆粒度精細(xì)到日或小時級，交易價格反映用戶位置的差異，過網(wǎng)費(fèi)使用政府按電壓等級核定的輸配電價，交易范圍大到跨省乃至全國、小到局域網(wǎng)和分布式電源當(dāng)?shù)兀婕拜o助服務(wù)市場、容量市場、金融市場，無所不包、完備的市場競爭機(jī)制呢？這方面美國、英國、歐洲、澳大利亞等有相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，邏輯也較為自洽。
如果構(gòu)建的不僅僅是理論上的市場競爭機(jī)制，而是前述“六位一體”的中國現(xiàn)代電力市場體系，必須承認(rèn)，到目前為止問題還沒吃透，建設(shè)方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個意義上講，我國電力市場化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。
三、應(yīng)對全球氣候變化構(gòu)建人類命運(yùn)共同體對電改的要求
近年來，全球面臨糧食安全、資源短缺、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)攻擊、環(huán)境污染、疾病流行等共同問題，氣候變化因其道義性和長期性，更是成為自二戰(zhàn)以來少數(shù)最受全球矚目的議題。秉持共商、共建、共享理念，致力于全球治理，成為人類的時代呼聲；構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是全球治理的中國方案和中國智慧。
根據(jù)《巴黎協(xié)定》，中國承諾在2030年左右達(dá)到碳排放峰值且將努力早日達(dá)峰。但現(xiàn)實(shí)是，2018年我國的二氧化碳排放總量仍年增長2%，達(dá)100億噸，接近美歐日的總和。根據(jù)《全球1.5℃增暖特別報告》，近期有77個國家已經(jīng)調(diào)高了碳排放的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，歐洲宣布到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，許多國家公布了“棄煤”的時間表。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道義上很快會面臨前所未有的國際壓力。
能源轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國參與氣候治理和推動減少碳排放的總鑰匙。2018年我國碳排放的100億噸中，煤炭、石油、天然氣消費(fèi)排放分別為73億噸、15億噸和5億噸。從這個角度講，積極發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生能源，控制煤炭消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的迫切性，不言而喻。這也是國際上對我國“十四五”是否仍堅持規(guī)劃上馬燃煤機(jī)組十分關(guān)注的主要原因。
推動能源轉(zhuǎn)型的政策工具，可以采用規(guī)劃計劃方式，比如國家能源總量和能源強(qiáng)度的雙控目標(biāo)及層層落實(shí)，國家對各省份煤電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的指標(biāo)控制等；可以采用法律法規(guī)手段，比如《可再生能源法》及《電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理辦法》等；可以使用財政稅收政策，比如通過中央財政預(yù)算安排補(bǔ)貼可再生能源發(fā)展的專項(xiàng)資金，對分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目予以增值稅減免等；也可以采用市場手段。
有一種說法認(rèn)為，無論5號文件還是9號文件，對促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型都近乎“無法作為”。實(shí)際情況是，5號文件醞釀的2001~2002年，我國水電運(yùn)行調(diào)度矛盾突出，風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模僅有47萬千瓦，發(fā)展不是主要矛盾，因此5號文件提出的是“制定發(fā)電排放的環(huán)保折價標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵清潔電源發(fā)展的新機(jī)制”。9號文件策劃的2012~2014年，可再生能源大規(guī)模發(fā)展之勢已經(jīng)比較明朗?？稍偕茉闯杀靖邥r政府承諾給予財政補(bǔ)貼，除此之外，按照市場競爭基本理論，各類發(fā)電市場主體一視同仁、公平競爭，市場規(guī)則層面沒有什么需要對可再生能源進(jìn)行的特殊安排，所以9號文件強(qiáng)調(diào)更多的是營造寬松、一視同仁的市場環(huán)境，促進(jìn)節(jié)能減排。
實(shí)際上，國際上關(guān)注我國的電力改革，大體上有三種視角。一是狹義的電力交易市場或具體交易模式，這種群體有限。二是要素自由流通、國企沒有特權(quán)和補(bǔ)貼、市場主體自由競爭的市場建立，這個視角多是擔(dān)心我國在電力行業(yè)設(shè)置市場壁壘、不對外開放市場，含義上更接近于WTO框架下我國要求的、歐美國家始終沒有積極回應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)地位。第三種視角是，通過市場化改革能夠推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我們回答“能”，但不可否認(rèn)按照現(xiàn)有軌跡會是個慢過程。加快推動需要外生變量，比如可再生能源的配額制，比如碳市場。2017年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出以燃煤火電企業(yè)為切入點(diǎn)建立碳排放權(quán)交易市場，但到目前為止仍“只聽樓梯響，未見人下來”。
所以就第三類視角中致力于應(yīng)對氣候變化的人士而言，對中國電力改革最為不滿的是電力改革對能源轉(zhuǎn)型及應(yīng)對氣候變化置若罔聞，市場規(guī)則與碳市場減排的銜接不緊密，特別是電力調(diào)度方式?jīng)]有明顯的改變。所以國際社會存在一種論調(diào)，感覺中國積極參與全球氣候治理、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，在能源電力行業(yè)沒有落地舉措，更像是樹立負(fù)責(zé)任大國形象的一種宣傳。
令人擔(dān)憂的是，面對新冠肺炎疫情后國際經(jīng)濟(jì)秩序的劇烈動蕩，我們?nèi)绾瓮咨铺幚斫诘纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)，以及相對遠(yuǎn)期、看似“陽春白雪”而又與人類命運(yùn)攸關(guān)的全球氣候治理呢？
四、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型對電力改革的訴求
2012年以來我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，GDP增速百分率從8降到6。新冠肺炎疫情后，財政形勢極為嚴(yán)峻，?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難，穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作被擺在更加突出的位置。
中長期電能交易對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，主要在于是否能帶來改革紅利。2015~2016年，恰逢動力煤價格處于低谷，發(fā)電企業(yè)也確有降價空間，改革之初給社會的印象就是“電改就是降電價”“電改真能降電價”。2018年在市場“無形之手”反應(yīng)不如人意，社會各界認(rèn)為第一輪輸配電價核定水分較大的情況下，通過行政手段提出“一般工商業(yè)電價降低10%”的要求；2019年要求再降10%，但主要通過增值稅改革實(shí)現(xiàn)了。問題是市場運(yùn)作至今，發(fā)電企業(yè)不傷筋動骨、大刀闊斧進(jìn)行管理變革，紅利已經(jīng)不多。這種背景下組織利潤率相對較高的可再生能源企業(yè)參與市場、降低電價，可以理解，地方政府和火電行業(yè)認(rèn)為“有福同享、有難同當(dāng)”；當(dāng)然交易也遭遇了利益集團(tuán)的強(qiáng)力抵制。實(shí)際上總體講，不管可再生能源保障利用小時有與無、高與低，各方博弈的是可再生能源向?qū)嶓w用戶的讓利尺度問題，不觸及全額收購與否，不涉及違反《可再生能源法》問題。
剛剛起步的現(xiàn)貨市場對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是深層次的。原因在于新中國建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制依托的是計劃經(jīng)濟(jì)，改革開放后各行業(yè)逐步走向市場化并形成新的平衡態(tài)勢，但電力要素仍然是計劃色彩的。比如電力銷售價格，除廣東、陜西分了價區(qū)以外，都是全省統(tǒng)一按行業(yè)分類銷售電價。電力規(guī)劃和建設(shè)跟隨地方的“騰籠換鳥”戰(zhàn)略、招商引資政策和開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)做出了及時調(diào)整。當(dāng)我們快速推動現(xiàn)貨市場和節(jié)點(diǎn)邊際電價體系時，電網(wǎng)投資和電源布局直接影響了地域的銷售電價。電價體系的劇烈調(diào)整，對于相對脆弱的地方產(chǎn)業(yè)布局的沖擊或許是災(zāi)難性的。
推動現(xiàn)貨交易的目的是什么，是發(fā)現(xiàn)電力的時序和位置價值。這個目標(biāo)在當(dāng)前顯得略微虛無，同時把電力商品的社會意義看得也偏狹窄了。面對凸顯的成本和風(fēng)險，現(xiàn)階段大規(guī)模推動現(xiàn)貨交易，給地方留足時間了嗎？
市場制度就是一種社會制度。列寧說“凡是資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)學(xué)家看到物與物之間的關(guān)系的地方，馬克思都揭示了人與人之間的關(guān)系”。社會階層的出現(xiàn)和較長時期的相對固化是不爭的事實(shí)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)下行將進(jìn)一步激化就業(yè)問題、返貧問題、社會穩(wěn)定問題。這就是為什么推動行業(yè)市場化的電力人覺得可笑，而地方同志拉著手、不肯松地一直追問，改革能降低電價嗎？當(dāng)市場串謀行為擺上桌面、無可奈何，當(dāng)我們回答現(xiàn)貨市場隨行就市、可能帶來電價的上漲時，地方同志更多的是焦慮。“完美電力市場化”帶來的社會影響，我們準(zhǔn)備好應(yīng)對措施了嗎？
五、當(dāng)前電力改革的癥結(jié)
電力改革是世紀(jì)難題，因?yàn)殡娏κ袌鲎陨硪l(fā)育，又要受到國內(nèi)外復(fù)雜因素的嚴(yán)重掣肘，正如前面部分所述。
改革是宣言書，改革是播種機(jī)，改革是探測儀。五年來各地區(qū)中長期交易及2019年8個現(xiàn)貨市場試點(diǎn)試運(yùn)行，探測出電力市場理論上的先進(jìn)機(jī)制與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場要素、供需、運(yùn)營機(jī)制等的不匹配。五年電改，探測出“只動機(jī)制不動體制”的改革無法持續(xù)煥發(fā)能源技術(shù)革命中的各類先進(jìn)生產(chǎn)力，無法滿足能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。
行業(yè)內(nèi)外對當(dāng)前電力改革的認(rèn)識遠(yuǎn)未達(dá)成一致。學(xué)術(shù)地講，我們在電改公共政策制定上，信奉漸進(jìn)主義還是激進(jìn)主義，采取精英主義還是多元主義？通俗地說，電改是繼續(xù)“不達(dá)成共識就不出臺政策”式地穩(wěn)妥推進(jìn)，還是“肩負(fù)使命感責(zé)任感”地積極推進(jìn)？改革是敞口運(yùn)轉(zhuǎn)，還是設(shè)定明確的時間表、簽訂嚴(yán)肅的責(zé)任狀？能否不觸碰體制問題，不惹麻煩，在機(jī)制上修修補(bǔ)補(bǔ)？政策制定要不要和如何調(diào)動社會力量參與的積極性？歐美電力工業(yè)在較長時期接續(xù)和相對從容地拿出了迎接電力市場化、可再生能源規(guī)模并網(wǎng)、低碳電力挑戰(zhàn)的方案，而中國將迎來的是三期疊加，改革拖延下去，我們就會被逼到墻角、無路可走。“改革永遠(yuǎn)在路上”是基于矛盾論的哲學(xué)判定，不是我們消極懈怠的借口。
具體講，當(dāng)前電力改革的主要癥結(jié)有三：
一是電網(wǎng)功能定位的貫徹不堅定。9號文件在堅持5號文件政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)與壟斷性環(huán)節(jié)，對電網(wǎng)功能再定位：“改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。但在政策執(zhí)行中，電網(wǎng)、調(diào)度、交易三者是什么關(guān)系？電網(wǎng)企業(yè)能從事競爭性售電業(yè)務(wù)嗎，能涉足用戶的節(jié)能服務(wù)嗎，能推動用戶側(cè)電力物聯(lián)網(wǎng)嗎？壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)功能能夠分離嗎，還是基于監(jiān)管能力必須財務(wù)分離或法律分離？相關(guān)工作是否符合電網(wǎng)企業(yè)功能定位的種種疑惑，政府相關(guān)部門沒有主動回應(yīng)，企業(yè)也就“我行我素”。
二是脫離國情、不談體系、不找源動力，只是簡單照搬西方電力交易模式。市場體系中如何設(shè)置公平和效率兼顧的兜底服務(wù)機(jī)制，激勵與約束相容、銜接碳交易的綠色發(fā)展機(jī)制，空間布局合理的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，以及與市場相配套的管理與監(jiān)管制度呢？社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度必須在堅持中完善，以國有企業(yè)為主的發(fā)電市場主體，不允許出現(xiàn)通過不完美的競爭規(guī)則快速出現(xiàn)企業(yè)倒閉、資產(chǎn)大量流失的場景；尚待提高質(zhì)量的國民經(jīng)濟(jì)體系也不可能容忍作為重要生產(chǎn)要素的電力價格高低起伏、捉摸不定。中發(fā)9號文件說的不僅僅是電力市場交易，交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)、區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)、需求側(cè)管理（響應(yīng)）、分布式能源、信用體系、電力規(guī)劃、電力監(jiān)管等這些“中國問題”沒有解決方案，單兵突進(jìn)“較真”電力交易模式的意義就大打折扣。
三是治理能力和治理體系亟待加強(qiáng)，推動改革的方式方法需要完善。國家發(fā)展改革委和國家能源局的八個司局分頭負(fù)責(zé)電改的諸事項(xiàng)，專業(yè)司提出方案，能源局研究一遍、發(fā)展改革委再研究一遍、部級聯(lián)席會議重新再研究一遍，決策機(jī)制難免受到非議。改革推動的直接主體是政府部門，但根本上需要人民群眾以及制衡原有利益集團(tuán)的新興市場主體。當(dāng)前這部分群體缺乏組織以及與政府溝通的渠道，反映的意見樸素，也往往被認(rèn)為“幼稚”“異想天開”。
六、“十四五”改革的目標(biāo)和重點(diǎn)
進(jìn)行“十四五”電力改革的制度安排，指導(dǎo)思想上，我們要理直氣壯地講5號文件沒有過時和作廢，9號文件是其繼承和發(fā)展。面對千絲萬縷錯綜復(fù)雜的電力發(fā)展問題，政策制定者必須清楚統(tǒng)籌兼顧是工作方法，但改革必須突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以點(diǎn)帶面、綱舉目張。“動體制”事半功倍，“唯機(jī)制”事倍功半。要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，不能堅持手段導(dǎo)向。
通過前述分析我們認(rèn)為，“十四五”電力改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，堅持5號文件和9號文件確定的方向不動搖，以明晰電網(wǎng)功能定位為主旨，持續(xù)推動政企分開、主輔分開；以激發(fā)能源互聯(lián)網(wǎng)等新興生產(chǎn)力為主旨，積極推動能源轉(zhuǎn)型，響應(yīng)氣候變化訴求，持續(xù)推動輸配體制和調(diào)度交易體制調(diào)整優(yōu)化；以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)能源安全為主旨，構(gòu)建中國現(xiàn)代電力市場體系；以提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化為主旨，調(diào)整優(yōu)化行政管理體制。
圍繞改革目標(biāo)，必須強(qiáng)化調(diào)度交易公權(quán)力意識，進(jìn)一步深化電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，賦予其交易結(jié)算權(quán)；調(diào)度機(jī)構(gòu)不解放思想，可再生能源大規(guī)模上網(wǎng)的步伐不會很快，交易機(jī)構(gòu)不放開手腳，市場的活力無法迸發(fā)。結(jié)合能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要，修正增量配電改革；以國企保值、民生保障和價格不異動為紅線，重構(gòu)電力交易體系；慎重選擇、重新確立綜合改革試點(diǎn)，點(diǎn)上推現(xiàn)貨、面上強(qiáng)基礎(chǔ)。
調(diào)度機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)揮作用的制度紅利巨大，但無論是599號條例，還是即將生效的新《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》，制度上都體現(xiàn)出較強(qiáng)烈的歷史慣性。從理論上必須辨析電網(wǎng)與調(diào)度的關(guān)系，正確理解“統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”，“十四五”要加緊研究“電力調(diào)度革命”的方法和舉措，做好政策儲備。實(shí)操上，應(yīng)盡快出臺電網(wǎng)調(diào)度監(jiān)管辦法。
七、“十四五”電力市場建設(shè)與電改節(jié)奏
國際上比較關(guān)注我們的是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、可再生能源是否大比例、是否會承諾放棄或停止新建煤電。國內(nèi)關(guān)心的是上游煤炭價格優(yōu)勢以及未來可能出現(xiàn)的可再生能源價格優(yōu)勢是否能傳導(dǎo)到下游，是否會引起產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)、確定性的轉(zhuǎn)移/重新積聚，以及社會的承受力。真正電力行業(yè)內(nèi)部重視的電力市場體系、熱議的市場交易組織模式，外界并不太關(guān)心，但這確實(shí)很重要，有必要在“十四五”規(guī)劃中說清楚。
在進(jìn)行市場建設(shè)內(nèi)容和路徑選擇時，有幾個邊界條件需要清楚。一是國企改革三年行動計劃的內(nèi)核是什么，對電網(wǎng)企業(yè)是否會下決心調(diào)整為公益類，對發(fā)電企業(yè)會帶來什么，這個涉及到國資委；二是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)，對其監(jiān)管力度如何，這個涉及到發(fā)改委、能源局；三是煤炭價格是否較長時期平穩(wěn)，風(fēng)電和太陽能發(fā)電的成本下降到什么水平，碳市場是否做做樣子。
當(dāng)然，最好的情景是伴隨科技快速進(jìn)步，可再生能源發(fā)電成本快速下降，高比例可再生能源大規(guī)模接入電網(wǎng)和分布式發(fā)展勢不可擋，煤電失去競爭能力移出舞臺中央，國際壓力大幅緩和。我們需要處理的主要是可再生能源企業(yè)與承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的煤電企業(yè)之間的利益協(xié)調(diào)問題，以及關(guān)停部分火電帶來的較嚴(yán)重但局部性的社會問題。
如果不是這樣的話，“十四五”我們將飽受內(nèi)憂外患。完備的電力市場體系建設(shè)，速戰(zhàn)速決對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行沖擊很大，可能會“傷筋動骨”，因此不能“四面開花”，必須在“點(diǎn)”上進(jìn)行突破，開展真正意義的綜合改革試點(diǎn)。待闖關(guān)成功、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，再全國逐步推開。由于涉及問題復(fù)雜，正如廣東、浙江曾實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“騰籠換鳥”戰(zhàn)略一樣，試點(diǎn)必須是省委書記掛帥，國家發(fā)展改革委、國家能源局、國資委和電力央企全力配合，必要時國務(wù)院予以法規(guī)授權(quán)。這樣的綜合試點(diǎn)，目前看保留廣東和浙江兩省足夠。
就全國“面”上而言，策略性地就是要調(diào)動省政府的積極性，推動發(fā)電側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動上下游順暢傳導(dǎo)，不要著急觸動地方經(jīng)濟(jì)布局和社會問題，對應(yīng)在電力市場建設(shè)，就是突出中長期交易，弱化即時交易，慎用節(jié)點(diǎn)電價體系。具體的工作重點(diǎn)放在：（1）電能中長期交易的建章立制工作；（2）培育合格用戶，真正體會市場價格波動，激發(fā)其與上游簽訂多年長期合同的內(nèi)生動力；（3）建立健全電力交易機(jī)構(gòu)，完善交易職能，豐富結(jié)算職能；（4）加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審；（5）徹底厘清各類交叉補(bǔ)貼、公布算法；（6）全面放開分布式交易，鼓勵開展基于配電的現(xiàn)貨市場和跨行政區(qū)域的邊區(qū)電力市場等靈活多樣的市場模式試點(diǎn)；（7）針對大規(guī)?？稍偕茉吹慕尤牒褪￠g調(diào)劑訴求，進(jìn)一步深化輔助服務(wù)市場；（8）在必要的地區(qū)研究建立容量市場；（9）鼓勵建立各類行業(yè)協(xié)會并積極發(fā)聲，支持第三方“智庫”發(fā)揮作用。
時間進(jìn)度上，廣東、浙江綜合試點(diǎn)的時間估計需要至少兩年，全國的“面”上工作大體也需要兩年。“十四五”后三年全國的任務(wù)在于進(jìn)行綜合試點(diǎn)的準(zhǔn)備和實(shí)施，廣東和浙江的任務(wù)是繼續(xù)深化。
“十四五”期間，電力體制改革再不“擼胳膊”“動真格”“講策略”，油氣改革等其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革也必受影響，國內(nèi)國際兩個大局統(tǒng)籌將愈加困難，電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展前景將不明朗。
（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：王鵬）
電力體制改革“知難”“行難”。汲取歷次電力改革的精神財富，遵循電力系統(tǒng)的物理規(guī)律和電力市場化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，很難。體會全球氣候變化與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的迫切性，意識到我國能源轉(zhuǎn)型、能源治理的巨大國際壓力，謀劃電力改革的配合舉措，很難。認(rèn)清經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的現(xiàn)實(shí)，理解地方對電力行業(yè)改革的實(shí)質(zhì)訴求，更難。
處于百年未有之大變局，直面內(nèi)憂外患，電力改革已無可退之路。“十四五”關(guān)鍵時期我們必須統(tǒng)籌電力事業(yè)自身和國內(nèi)外合作競爭復(fù)雜環(huán)境，進(jìn)一步明確和校正電力改革的方向、路徑和節(jié)奏，“動體制”，為釋放電力領(lǐng)域生產(chǎn)力，加快能源革命，加快能源治理體系和能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。
一、我國電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
深刻認(rèn)識和研究我國電改政策，不能拋開曾經(jīng)的國發(fā)72號和2號文件。上世紀(jì)80年代，面對改革開放蓬勃發(fā)展、電力嚴(yán)重短缺的局面，國家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路，1985年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵集資辦電和實(shí)行多種電價的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1985〕72號），電力工業(yè)開始探索從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策，缺電局面到90年代中期基本扭轉(zhuǎn)。1996年國家啟動電力行業(yè)政企分開工作，當(dāng)年底成立了國家電力公司，1998年3月撤銷電力工業(yè)部。針對電力運(yùn)行中暴露出農(nóng)村電價高、收費(fèi)亂的突出問題，1998年起國家迅速推動了以城鄉(xiāng)同價為目的、農(nóng)電改革為保證、農(nóng)網(wǎng)改造為基礎(chǔ)的“兩改一同價”工作，1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見的通知》（國發(fā)〔1999〕2號）。農(nóng)民是執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，2號文件是著眼國家發(fā)展大局、立足“三農(nóng)”“得民心”的戰(zhàn)略性決策，其“跳出電力說電力”的思維，對“十四五”鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)成果有十分重要的借鑒意義。
以“二灘棄水事件”為導(dǎo)火索，針對發(fā)電競爭不公平、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下等突出問題，2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕5號），實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，力圖構(gòu)建“政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。此輪改革改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，但由于改革動員不足、利益格局難破，到2006年改革就相對停滯下來。此后電力發(fā)展矛盾日益積累，社會各界普遍呼吁改變“半計劃半市場”的運(yùn)行管理狀況，出臺發(fā)用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會和2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議后，電力改革方案擬定進(jìn)入快車道，2015年中發(fā)9號文件得以印發(fā)。
9號文件的許多內(nèi)容是在廣大人民群眾的強(qiáng)烈要求，而電力行業(yè)內(nèi)部就改革諸多焦點(diǎn)問題爭論不休、難有共識的情況下，“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的產(chǎn)物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開，明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，重啟了改革征程，喚起了改革力量，順應(yīng)了“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，奠定了持續(xù)深化改革的基礎(chǔ)。文件明確的28項(xiàng)任務(wù)到現(xiàn)在大多有了明顯進(jìn)展或大體安排，但基于當(dāng)時的艱難環(huán)境，文件聚焦在機(jī)制建設(shè)、聚焦在“近期”重點(diǎn)任務(wù)，對體制方面的工作未做過多安排；對“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系”，也沒有明確非常具體的目標(biāo)場景和完整的實(shí)現(xiàn)方案。
新電改五年來，社會各界廣泛參與，幾千家的售電公司成立運(yùn)營，數(shù)以萬計的電力用戶直接參與電力交易，電力行業(yè)“神秘面紗”被揭開一角，電力事業(yè)更多地融入到了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)中。電力改革取得了歷史性進(jìn)步。
但是在改革進(jìn)程中，由于對9號文件精神實(shí)質(zhì)理解不透，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系認(rèn)識不一，部委之間、央地之間協(xié)調(diào)不足，實(shí)操中對近期改革的重點(diǎn)，面對世情國情深刻變化的政策導(dǎo)向，出現(xiàn)了一些偏差。重交易規(guī)則編制、輕合格市場主體的培育，重國際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、輕中國問題的剖析，重現(xiàn)貨市場等顯示性工作、輕扎實(shí)的基礎(chǔ)規(guī)章制度建設(shè)，重交易中心建立的形象進(jìn)度、輕交易組織信息披露等實(shí)質(zhì)問題的解決，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)重數(shù)量、輕質(zhì)量，重電力行業(yè)自身發(fā)展、輕能源轉(zhuǎn)型外部壓力的應(yīng)對，改革重目標(biāo)、輕過程，改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當(dāng)然，這些問題是事物發(fā)展中的存在，說問題不是遮蓋、否定各方面的成績與努力。
40多年的電力改革，有兩條基本經(jīng)驗(yàn)，一是改革的目標(biāo)取向上，堅持服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)總要求，堅持問題導(dǎo)向，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；二是改革的方式方法上，以體制變革帶動機(jī)制優(yōu)化，抓大放小、抽絲剝繭，逐步從發(fā)電環(huán)節(jié)向核心的電網(wǎng)環(huán)節(jié)和調(diào)度交易職能等縱深領(lǐng)域延伸、突破。
總體講，可以肯定，5號文件和9號文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經(jīng)驗(yàn)沒有運(yùn)用好，目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向不突出，體制改革沒有突破。
二、電力市場化改革的自我邏輯
電力既有商品屬性，也有公共品屬性。電力改革的目的在于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，完善上層建筑，使電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)得到有效供給，讓盡可能多的發(fā)電企業(yè)、電力用戶等走向市場，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。
市場的靈魂在于各類市場主體的選擇權(quán)。生產(chǎn)生活用電存在不同程度的不確定性，電力需求每年、每月、每日都不同，日內(nèi)還有高峰低谷；由于電力的即時性和不可大規(guī)模儲存的特征，為滿足需求，必須提前對發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)作出安排；電力市場是將這種發(fā)電權(quán)利從政府部門的指令性計劃變?yōu)榘瓷虡I(yè)性規(guī)則由發(fā)電企業(yè)競爭獲得。原來用戶用電需要向電網(wǎng)公司購買，電價由政府行政決定、長期不變；電力市場就是要遵循商品經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，讓價格反映電能的供需關(guān)系；9號文件賦予了規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易競爭確定價格的權(quán)利。電網(wǎng)公司的角色由統(tǒng)購統(tǒng)銷變?yōu)閷Ｋ倦娏斔?，收取過網(wǎng)費(fèi)。委身于電網(wǎng)公司之上的調(diào)度交易公權(quán)力，交易組織方面成立了相對獨(dú)立的電力交易中心，電力調(diào)度中心暫時留在了企業(yè)內(nèi)部，但其相對獨(dú)立性一直以來有《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》背書。
服務(wù)于市場主體選擇權(quán)，則需要與之相配的市場交易競爭機(jī)制。當(dāng)前全國各省份都開展了年度或月度的電能量中長期交易；現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省份還開展了日或小時級的即時電能交易，價格實(shí)時反映供需，交易更精細(xì)、更復(fù)雜。電能交易的價格既可以依據(jù)市場主體的報價來結(jié)算，也可以按照系統(tǒng)的邊際價格出清、結(jié)算，這取決于規(guī)則設(shè)計理念。當(dāng)然，電力系統(tǒng)有網(wǎng)絡(luò)屬性，受電力線路傳輸容量的限制，嚴(yán)格講一個市場內(nèi)不同地區(qū)的供需關(guān)系可能也不一樣，節(jié)點(diǎn)邊際電價理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場外，電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行還需要調(diào)用設(shè)備和資源保障系統(tǒng)的頻率和電壓合格、運(yùn)行備用充足，這種專業(yè)上的輔助服務(wù)一部分要求市場主體無償提供，另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場競爭中，發(fā)電企業(yè)往往采用短期邊際成本進(jìn)行報價，不一定能夠覆蓋其固定投資，為了保證發(fā)電裝機(jī)的充裕性和發(fā)電企業(yè)投資的積極性，有時還需要建立容量市場。為了增加市場流動性，成熟的市場中還允許進(jìn)行期貨、期權(quán)等金融交易。
這種市場競爭機(jī)制是理論上的，必須和各國經(jīng)濟(jì)社會及電力發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合，否則就是“海市蜃樓”。結(jié)合我國國情，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以市場競爭機(jī)制、兜底服務(wù)機(jī)制、綠色發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制四部分為支撐，以電力產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)和政府管理體制為保障的中國現(xiàn)代電力市場體系。市場競爭機(jī)制是現(xiàn)代電力市場體系配置資源的主要機(jī)制，但不是全部。
在電力市場建設(shè)中，從省域范圍內(nèi)僅僅開展燃煤機(jī)組與電力用戶的中長期電能量交易、按改革前的購銷差價給電網(wǎng)公司繳納過網(wǎng)費(fèi)這一現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，如何發(fā)育到包含風(fēng)、光、水、火、氣、核各類發(fā)電主體和儲能電站、售電公司都參與，交易時間顆粒度精細(xì)到日或小時級，交易價格反映用戶位置的差異，過網(wǎng)費(fèi)使用政府按電壓等級核定的輸配電價，交易范圍大到跨省乃至全國、小到局域網(wǎng)和分布式電源當(dāng)?shù)兀婕拜o助服務(wù)市場、容量市場、金融市場，無所不包、完備的市場競爭機(jī)制呢？這方面美國、英國、歐洲、澳大利亞等有相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，邏輯也較為自洽。
如果構(gòu)建的不僅僅是理論上的市場競爭機(jī)制，而是前述“六位一體”的中國現(xiàn)代電力市場體系，必須承認(rèn)，到目前為止問題還沒吃透，建設(shè)方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個意義上講，我國電力市場化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。
三、應(yīng)對全球氣候變化構(gòu)建人類命運(yùn)共同體對電改的要求
近年來，全球面臨糧食安全、資源短缺、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)攻擊、環(huán)境污染、疾病流行等共同問題，氣候變化因其道義性和長期性，更是成為自二戰(zhàn)以來少數(shù)最受全球矚目的議題。秉持共商、共建、共享理念，致力于全球治理，成為人類的時代呼聲；構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是全球治理的中國方案和中國智慧。
根據(jù)《巴黎協(xié)定》，中國承諾在2030年左右達(dá)到碳排放峰值且將努力早日達(dá)峰。但現(xiàn)實(shí)是，2018年我國的二氧化碳排放總量仍年增長2%，達(dá)100億噸，接近美歐日的總和。根據(jù)《全球1.5℃增暖特別報告》，近期有77個國家已經(jīng)調(diào)高了碳排放的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，歐洲宣布到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，許多國家公布了“棄煤”的時間表。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道義上很快會面臨前所未有的國際壓力。
能源轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國參與氣候治理和推動減少碳排放的總鑰匙。2018年我國碳排放的100億噸中，煤炭、石油、天然氣消費(fèi)排放分別為73億噸、15億噸和5億噸。從這個角度講，積極發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生能源，控制煤炭消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的迫切性，不言而喻。這也是國際上對我國“十四五”是否仍堅持規(guī)劃上馬燃煤機(jī)組十分關(guān)注的主要原因。
推動能源轉(zhuǎn)型的政策工具，可以采用規(guī)劃計劃方式，比如國家能源總量和能源強(qiáng)度的雙控目標(biāo)及層層落實(shí)，國家對各省份煤電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的指標(biāo)控制等；可以采用法律法規(guī)手段，比如《可再生能源法》及《電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理辦法》等；可以使用財政稅收政策，比如通過中央財政預(yù)算安排補(bǔ)貼可再生能源發(fā)展的專項(xiàng)資金，對分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目予以增值稅減免等；也可以采用市場手段。
有一種說法認(rèn)為，無論5號文件還是9號文件，對促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型都近乎“無法作為”。實(shí)際情況是，5號文件醞釀的2001~2002年，我國水電運(yùn)行調(diào)度矛盾突出，風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模僅有47萬千瓦，發(fā)展不是主要矛盾，因此5號文件提出的是“制定發(fā)電排放的環(huán)保折價標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵清潔電源發(fā)展的新機(jī)制”。9號文件策劃的2012~2014年，可再生能源大規(guī)模發(fā)展之勢已經(jīng)比較明朗?？稍偕茉闯杀靖邥r政府承諾給予財政補(bǔ)貼，除此之外，按照市場競爭基本理論，各類發(fā)電市場主體一視同仁、公平競爭，市場規(guī)則層面沒有什么需要對可再生能源進(jìn)行的特殊安排，所以9號文件強(qiáng)調(diào)更多的是營造寬松、一視同仁的市場環(huán)境，促進(jìn)節(jié)能減排。
實(shí)際上，國際上關(guān)注我國的電力改革，大體上有三種視角。一是狹義的電力交易市場或具體交易模式，這種群體有限。二是要素自由流通、國企沒有特權(quán)和補(bǔ)貼、市場主體自由競爭的市場建立，這個視角多是擔(dān)心我國在電力行業(yè)設(shè)置市場壁壘、不對外開放市場，含義上更接近于WTO框架下我國要求的、歐美國家始終沒有積極回應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)地位。第三種視角是，通過市場化改革能夠推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我們回答“能”，但不可否認(rèn)按照現(xiàn)有軌跡會是個慢過程。加快推動需要外生變量，比如可再生能源的配額制，比如碳市場。2017年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出以燃煤火電企業(yè)為切入點(diǎn)建立碳排放權(quán)交易市場，但到目前為止仍“只聽樓梯響，未見人下來”。
所以就第三類視角中致力于應(yīng)對氣候變化的人士而言，對中國電力改革最為不滿的是電力改革對能源轉(zhuǎn)型及應(yīng)對氣候變化置若罔聞，市場規(guī)則與碳市場減排的銜接不緊密，特別是電力調(diào)度方式?jīng)]有明顯的改變。所以國際社會存在一種論調(diào)，感覺中國積極參與全球氣候治理、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，在能源電力行業(yè)沒有落地舉措，更像是樹立負(fù)責(zé)任大國形象的一種宣傳。
令人擔(dān)憂的是，面對新冠肺炎疫情后國際經(jīng)濟(jì)秩序的劇烈動蕩，我們?nèi)绾瓮咨铺幚斫诘纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)，以及相對遠(yuǎn)期、看似“陽春白雪”而又與人類命運(yùn)攸關(guān)的全球氣候治理呢？
四、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型對電力改革的訴求
2012年以來我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，GDP增速百分率從8降到6。新冠肺炎疫情后，財政形勢極為嚴(yán)峻，?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難，穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作被擺在更加突出的位置。
中長期電能交易對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，主要在于是否能帶來改革紅利。2015~2016年，恰逢動力煤價格處于低谷，發(fā)電企業(yè)也確有降價空間，改革之初給社會的印象就是“電改就是降電價”“電改真能降電價”。2018年在市場“無形之手”反應(yīng)不如人意，社會各界認(rèn)為第一輪輸配電價核定水分較大的情況下，通過行政手段提出“一般工商業(yè)電價降低10%”的要求；2019年要求再降10%，但主要通過增值稅改革實(shí)現(xiàn)了。問題是市場運(yùn)作至今，發(fā)電企業(yè)不傷筋動骨、大刀闊斧進(jìn)行管理變革，紅利已經(jīng)不多。這種背景下組織利潤率相對較高的可再生能源企業(yè)參與市場、降低電價，可以理解，地方政府和火電行業(yè)認(rèn)為“有福同享、有難同當(dāng)”；當(dāng)然交易也遭遇了利益集團(tuán)的強(qiáng)力抵制。實(shí)際上總體講，不管可再生能源保障利用小時有與無、高與低，各方博弈的是可再生能源向?qū)嶓w用戶的讓利尺度問題，不觸及全額收購與否，不涉及違反《可再生能源法》問題。
剛剛起步的現(xiàn)貨市場對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是深層次的。原因在于新中國建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制依托的是計劃經(jīng)濟(jì)，改革開放后各行業(yè)逐步走向市場化并形成新的平衡態(tài)勢，但電力要素仍然是計劃色彩的。比如電力銷售價格，除廣東、陜西分了價區(qū)以外，都是全省統(tǒng)一按行業(yè)分類銷售電價。電力規(guī)劃和建設(shè)跟隨地方的“騰籠換鳥”戰(zhàn)略、招商引資政策和開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)做出了及時調(diào)整。當(dāng)我們快速推動現(xiàn)貨市場和節(jié)點(diǎn)邊際電價體系時，電網(wǎng)投資和電源布局直接影響了地域的銷售電價。電價體系的劇烈調(diào)整，對于相對脆弱的地方產(chǎn)業(yè)布局的沖擊或許是災(zāi)難性的。
推動現(xiàn)貨交易的目的是什么，是發(fā)現(xiàn)電力的時序和位置價值。這個目標(biāo)在當(dāng)前顯得略微虛無，同時把電力商品的社會意義看得也偏狹窄了。面對凸顯的成本和風(fēng)險，現(xiàn)階段大規(guī)模推動現(xiàn)貨交易，給地方留足時間了嗎？
市場制度就是一種社會制度。列寧說“凡是資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)學(xué)家看到物與物之間的關(guān)系的地方，馬克思都揭示了人與人之間的關(guān)系”。社會階層的出現(xiàn)和較長時期的相對固化是不爭的事實(shí)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)下行將進(jìn)一步激化就業(yè)問題、返貧問題、社會穩(wěn)定問題。這就是為什么推動行業(yè)市場化的電力人覺得可笑，而地方同志拉著手、不肯松地一直追問，改革能降低電價嗎？當(dāng)市場串謀行為擺上桌面、無可奈何，當(dāng)我們回答現(xiàn)貨市場隨行就市、可能帶來電價的上漲時，地方同志更多的是焦慮。“完美電力市場化”帶來的社會影響，我們準(zhǔn)備好應(yīng)對措施了嗎？
五、當(dāng)前電力改革的癥結(jié)
電力改革是世紀(jì)難題，因?yàn)殡娏κ袌鲎陨硪l(fā)育，又要受到國內(nèi)外復(fù)雜因素的嚴(yán)重掣肘，正如前面部分所述。
改革是宣言書，改革是播種機(jī)，改革是探測儀。五年來各地區(qū)中長期交易及2019年8個現(xiàn)貨市場試點(diǎn)試運(yùn)行，探測出電力市場理論上的先進(jìn)機(jī)制與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場要素、供需、運(yùn)營機(jī)制等的不匹配。五年電改，探測出“只動機(jī)制不動體制”的改革無法持續(xù)煥發(fā)能源技術(shù)革命中的各類先進(jìn)生產(chǎn)力，無法滿足能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。
行業(yè)內(nèi)外對當(dāng)前電力改革的認(rèn)識遠(yuǎn)未達(dá)成一致。學(xué)術(shù)地講，我們在電改公共政策制定上，信奉漸進(jìn)主義還是激進(jìn)主義，采取精英主義還是多元主義？通俗地說，電改是繼續(xù)“不達(dá)成共識就不出臺政策”式地穩(wěn)妥推進(jìn)，還是“肩負(fù)使命感責(zé)任感”地積極推進(jìn)？改革是敞口運(yùn)轉(zhuǎn)，還是設(shè)定明確的時間表、簽訂嚴(yán)肅的責(zé)任狀？能否不觸碰體制問題，不惹麻煩，在機(jī)制上修修補(bǔ)補(bǔ)？政策制定要不要和如何調(diào)動社會力量參與的積極性？歐美電力工業(yè)在較長時期接續(xù)和相對從容地拿出了迎接電力市場化、可再生能源規(guī)模并網(wǎng)、低碳電力挑戰(zhàn)的方案，而中國將迎來的是三期疊加，改革拖延下去，我們就會被逼到墻角、無路可走。“改革永遠(yuǎn)在路上”是基于矛盾論的哲學(xué)判定，不是我們消極懈怠的借口。
具體講，當(dāng)前電力改革的主要癥結(jié)有三：
一是電網(wǎng)功能定位的貫徹不堅定。9號文件在堅持5號文件政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)與壟斷性環(huán)節(jié)，對電網(wǎng)功能再定位：“改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。但在政策執(zhí)行中，電網(wǎng)、調(diào)度、交易三者是什么關(guān)系？電網(wǎng)企業(yè)能從事競爭性售電業(yè)務(wù)嗎，能涉足用戶的節(jié)能服務(wù)嗎，能推動用戶側(cè)電力物聯(lián)網(wǎng)嗎？壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)功能能夠分離嗎，還是基于監(jiān)管能力必須財務(wù)分離或法律分離？相關(guān)工作是否符合電網(wǎng)企業(yè)功能定位的種種疑惑，政府相關(guān)部門沒有主動回應(yīng)，企業(yè)也就“我行我素”。
二是脫離國情、不談體系、不找源動力，只是簡單照搬西方電力交易模式。市場體系中如何設(shè)置公平和效率兼顧的兜底服務(wù)機(jī)制，激勵與約束相容、銜接碳交易的綠色發(fā)展機(jī)制，空間布局合理的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，以及與市場相配套的管理與監(jiān)管制度呢？社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度必須在堅持中完善，以國有企業(yè)為主的發(fā)電市場主體，不允許出現(xiàn)通過不完美的競爭規(guī)則快速出現(xiàn)企業(yè)倒閉、資產(chǎn)大量流失的場景；尚待提高質(zhì)量的國民經(jīng)濟(jì)體系也不可能容忍作為重要生產(chǎn)要素的電力價格高低起伏、捉摸不定。中發(fā)9號文件說的不僅僅是電力市場交易，交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)、區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)、需求側(cè)管理（響應(yīng)）、分布式能源、信用體系、電力規(guī)劃、電力監(jiān)管等這些“中國問題”沒有解決方案，單兵突進(jìn)“較真”電力交易模式的意義就大打折扣。
三是治理能力和治理體系亟待加強(qiáng)，推動改革的方式方法需要完善。國家發(fā)展改革委和國家能源局的八個司局分頭負(fù)責(zé)電改的諸事項(xiàng)，專業(yè)司提出方案，能源局研究一遍、發(fā)展改革委再研究一遍、部級聯(lián)席會議重新再研究一遍，決策機(jī)制難免受到非議。改革推動的直接主體是政府部門，但根本上需要人民群眾以及制衡原有利益集團(tuán)的新興市場主體。當(dāng)前這部分群體缺乏組織以及與政府溝通的渠道，反映的意見樸素，也往往被認(rèn)為“幼稚”“異想天開”。
六、“十四五”改革的目標(biāo)和重點(diǎn)
進(jìn)行“十四五”電力改革的制度安排，指導(dǎo)思想上，我們要理直氣壯地講5號文件沒有過時和作廢，9號文件是其繼承和發(fā)展。面對千絲萬縷錯綜復(fù)雜的電力發(fā)展問題，政策制定者必須清楚統(tǒng)籌兼顧是工作方法，但改革必須突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以點(diǎn)帶面、綱舉目張。“動體制”事半功倍，“唯機(jī)制”事倍功半。要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，不能堅持手段導(dǎo)向。
通過前述分析我們認(rèn)為，“十四五”電力改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，堅持5號文件和9號文件確定的方向不動搖，以明晰電網(wǎng)功能定位為主旨，持續(xù)推動政企分開、主輔分開；以激發(fā)能源互聯(lián)網(wǎng)等新興生產(chǎn)力為主旨，積極推動能源轉(zhuǎn)型，響應(yīng)氣候變化訴求，持續(xù)推動輸配體制和調(diào)度交易體制調(diào)整優(yōu)化；以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)能源安全為主旨，構(gòu)建中國現(xiàn)代電力市場體系；以提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化為主旨，調(diào)整優(yōu)化行政管理體制。
圍繞改革目標(biāo)，必須強(qiáng)化調(diào)度交易公權(quán)力意識，進(jìn)一步深化電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，賦予其交易結(jié)算權(quán)；調(diào)度機(jī)構(gòu)不解放思想，可再生能源大規(guī)模上網(wǎng)的步伐不會很快，交易機(jī)構(gòu)不放開手腳，市場的活力無法迸發(fā)。結(jié)合能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要，修正增量配電改革；以國企保值、民生保障和價格不異動為紅線，重構(gòu)電力交易體系；慎重選擇、重新確立綜合改革試點(diǎn)，點(diǎn)上推現(xiàn)貨、面上強(qiáng)基礎(chǔ)。
調(diào)度機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)揮作用的制度紅利巨大，但無論是599號條例，還是即將生效的新《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》，制度上都體現(xiàn)出較強(qiáng)烈的歷史慣性。從理論上必須辨析電網(wǎng)與調(diào)度的關(guān)系，正確理解“統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”，“十四五”要加緊研究“電力調(diào)度革命”的方法和舉措，做好政策儲備。實(shí)操上，應(yīng)盡快出臺電網(wǎng)調(diào)度監(jiān)管辦法。
七、“十四五”電力市場建設(shè)與電改節(jié)奏
國際上比較關(guān)注我們的是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、可再生能源是否大比例、是否會承諾放棄或停止新建煤電。國內(nèi)關(guān)心的是上游煤炭價格優(yōu)勢以及未來可能出現(xiàn)的可再生能源價格優(yōu)勢是否能傳導(dǎo)到下游，是否會引起產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)、確定性的轉(zhuǎn)移/重新積聚，以及社會的承受力。真正電力行業(yè)內(nèi)部重視的電力市場體系、熱議的市場交易組織模式，外界并不太關(guān)心，但這確實(shí)很重要，有必要在“十四五”規(guī)劃中說清楚。
在進(jìn)行市場建設(shè)內(nèi)容和路徑選擇時，有幾個邊界條件需要清楚。一是國企改革三年行動計劃的內(nèi)核是什么，對電網(wǎng)企業(yè)是否會下決心調(diào)整為公益類，對發(fā)電企業(yè)會帶來什么，這個涉及到國資委；二是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)，對其監(jiān)管力度如何，這個涉及到發(fā)改委、能源局；三是煤炭價格是否較長時期平穩(wěn)，風(fēng)電和太陽能發(fā)電的成本下降到什么水平，碳市場是否做做樣子。
當(dāng)然，最好的情景是伴隨科技快速進(jìn)步，可再生能源發(fā)電成本快速下降，高比例可再生能源大規(guī)模接入電網(wǎng)和分布式發(fā)展勢不可擋，煤電失去競爭能力移出舞臺中央，國際壓力大幅緩和。我們需要處理的主要是可再生能源企業(yè)與承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的煤電企業(yè)之間的利益協(xié)調(diào)問題，以及關(guān)停部分火電帶來的較嚴(yán)重但局部性的社會問題。
如果不是這樣的話，“十四五”我們將飽受內(nèi)憂外患。完備的電力市場體系建設(shè)，速戰(zhàn)速決對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行沖擊很大，可能會“傷筋動骨”，因此不能“四面開花”，必須在“點(diǎn)”上進(jìn)行突破，開展真正意義的綜合改革試點(diǎn)。待闖關(guān)成功、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，再全國逐步推開。由于涉及問題復(fù)雜，正如廣東、浙江曾實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“騰籠換鳥”戰(zhàn)略一樣，試點(diǎn)必須是省委書記掛帥，國家發(fā)展改革委、國家能源局、國資委和電力央企全力配合，必要時國務(wù)院予以法規(guī)授權(quán)。這樣的綜合試點(diǎn)，目前看保留廣東和浙江兩省足夠。
就全國“面”上而言，策略性地就是要調(diào)動省政府的積極性，推動發(fā)電側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動上下游順暢傳導(dǎo)，不要著急觸動地方經(jīng)濟(jì)布局和社會問題，對應(yīng)在電力市場建設(shè)，就是突出中長期交易，弱化即時交易，慎用節(jié)點(diǎn)電價體系。具體的工作重點(diǎn)放在：（1）電能中長期交易的建章立制工作；（2）培育合格用戶，真正體會市場價格波動，激發(fā)其與上游簽訂多年長期合同的內(nèi)生動力；（3）建立健全電力交易機(jī)構(gòu)，完善交易職能，豐富結(jié)算職能；（4）加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審；（5）徹底厘清各類交叉補(bǔ)貼、公布算法；（6）全面放開分布式交易，鼓勵開展基于配電的現(xiàn)貨市場和跨行政區(qū)域的邊區(qū)電力市場等靈活多樣的市場模式試點(diǎn)；（7）針對大規(guī)?？稍偕茉吹慕尤牒褪￠g調(diào)劑訴求，進(jìn)一步深化輔助服務(wù)市場；（8）在必要的地區(qū)研究建立容量市場；（9）鼓勵建立各類行業(yè)協(xié)會并積極發(fā)聲，支持第三方“智庫”發(fā)揮作用。
時間進(jìn)度上，廣東、浙江綜合試點(diǎn)的時間估計需要至少兩年，全國的“面”上工作大體也需要兩年。“十四五”后三年全國的任務(wù)在于進(jìn)行綜合試點(diǎn)的準(zhǔn)備和實(shí)施，廣東和浙江的任務(wù)是繼續(xù)深化。
“十四五”期間，電力體制改革再不“擼胳膊”“動真格”“講策略”，油氣改革等其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革也必受影響，國內(nèi)國際兩個大局統(tǒng)籌將愈加困難，電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展前景將不明朗。
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