筆者近期辦理的案件中，涉及到對光伏項目備案性質的認定及備案證失效時點的認定，根據(jù)收集的相關資料及法律法規(guī)的研讀，特整理以下文件，供業(yè)內(nèi)同仁參考。

一、關于行政備案行為一般意義上的理解

關于行政備案的定義及定性，目前法律法規(guī)并沒有明確的規(guī)定。結合相關論文及有關司法判決，對行政備案的一般意義的理解大致如下：

行政備案的實質是政府行政管理的手段，與行政許可(未取得行政機關不許可，當事人不得作為)不同，它更強調對信息的通知和事后管理監(jiān)督;根據(jù)具體備案事項及相關政策規(guī)定，備案間接對行政相對人產(chǎn)生法律效果。

備案具有以下特點：

(1)具有行政監(jiān)控性，備案是政府對社會經(jīng)營活動的掌控，通過備案反映出的情況，監(jiān)管機關可以更準確了解備案義務人的情況，為行政行為的作出提供依據(jù);

(2)具有事后監(jiān)督性，不同于行政許可的事前審批，備案制強調事后的監(jiān)管;

(3)具有信息披露功能的行政管理行為，備案義務人按備案要求提供相關信息和資料即視為完成備案義務。

二、關于分布式光伏電站項目的備案性質

2013年8月29日，國家能源局發(fā)布《光伏電站項目管理暫行辦法》(國能新能【2013】329號)，將光伏電站的核準制改為備案制，由省級主管部門對光伏項目實施備案管理。2013年11月18日，依據(jù)國家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》(能新能〔2013〕433號)，由省級以下能源主管部門實行備案管理，具體備案辦法由各省級人民政府制定。2014年4月4日，河北省發(fā)改委發(fā)布《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案管理辦法》(冀政〔2005〕32號)，自此以后，光伏電站項目按照該文件規(guī)定進行備案管理。因此，就田菲案而言，分布式光伏電站的備案最終依據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案管理辦法》。

光伏電站備案作為一種行政備案行為，具有本文第一點所描述的一般行政備案的性質和特點。

光伏電站備案實際上脫胎于此前電站項目核準制，仍然保留有一定的行政審核色彩，具體表現(xiàn)在：

(1)備案行為具有對文件材料的審核程序;根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案管理辦法》第七條，發(fā)展改革部門對企業(yè)報送的《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案申請表》及有關資料，不符合要求的，應在3個工作日內(nèi)一次告知項目申請單位;符合要求的，應在10個工作日內(nèi)做出是否準予備案的決定并向社會公布。對符合備案條件的投資項目，出具《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案證》及副本;對不符合備案條件的投資項目不予備案，以書面形式通知申報企業(yè)，并說明理由。根據(jù)上述規(guī)定，如果企業(yè)不符合備案條件，發(fā)改委將以書面形式通知申報企業(yè)，并說明理由。

(2)備案行為具有可訴性，說明其屬于具體行政行為，可以納入行政訴訟法的管轄范圍。根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案管理辦法》第八條，企業(yè)對發(fā)展改革部門做出的不予備案的決定和《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案證》的實質性內(nèi)容有異議的，可依法提出行政復議或行政訴訟。

(3)備案行為間接影響其他行政許可的效力;根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項目備案管理辦法》第十三條，對應辦理備案手續(xù)而未申報的項目，或者雖然申報但未經(jīng)發(fā)展改革部門同意備案的項目以及沒有辦理年審的項目，城市規(guī)劃部門不得辦理規(guī)劃手續(xù)，土地管理部門不得批準用地，環(huán)保部門不得批準環(huán)境影響評價手續(xù)，水利部門不得辦理取水許可證，金融機構不得發(fā)放貸款，外匯管理部門不予辦理外匯使用手續(xù)，海關不予辦理設備進口手續(xù)，質量監(jiān)督部門不予發(fā)放生產(chǎn)許可證和產(chǎn)品合格證，其它相關部門不得辦理有關行政許可手續(xù)。對已撤消備案手續(xù)的項目，批準部門應在五個工作日內(nèi)通知有關部門，有關部門要依照各自職能及時撤消相應許可手續(xù)。從上述規(guī)定可以看出，一旦光伏備案證被撤銷，則相應的環(huán)保、用水、用電、用地、金融、外匯等相關部門的行政許可手續(xù)也相應被撤銷。

(4)光伏項目備案實施年度指導規(guī)模指標、備案有效期關系;《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十條，省級及以下能源主管部門依據(jù)國務院投資項目管理規(guī)定和國務院能源主管部門下達的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導規(guī)模指標，對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理。具體備案辦法由省級人民政府制定。以及第十四條，在年度指導規(guī)模指標范圍內(nèi)的分布式光伏發(fā)電項目，自備案之日起兩年內(nèi)未建成投產(chǎn)的，在年度指導規(guī)模中取消，并同時取消享受國家資金補貼的資格。根據(jù)上述規(guī)定，光伏項目備案是與年度指導規(guī)模指標掛鉤的，且具有時效性，備案行為背后關聯(lián)諸多行政許可的因素，具有較重的行政許可色彩。

因此，各級地方發(fā)改委對分布式光伏電站的備案并非僅僅簡單接受電站業(yè)主向其報送備案資料，還要對備案資料進行形式上的審查、年審、指標調配、備案時效等方面的管理，備案結果對電站業(yè)主會產(chǎn)生行政法上的拘束力，能夠對其權益將產(chǎn)生實質性影響。盡管如此，備案仍然區(qū)別于行政審批或行政許可，法律性質上屬于具有可訴性的具體行政管理行為。

三、關于行政主管機關作出光伏備案核準或取消的行政行為的生效時點

上文已經(jīng)討論過，光伏電站備案本質上是一種具體行政行為，受到行政管理法規(guī)的約束。理論上，具體行政行為的生效有四種情形：

(1)告知即生效，這是通常的情形，適用于行政行為的對象明確;

(2)因公告、通告等形式而生效，適用于行政行為對象難以明確的情形;(3)作出即生效，這種情形使用范圍較窄，主要針對情況緊急或事實清楚、法律適用簡單而當場作出行政行為的情形;

(4)附條件生效，適用于存在附款行政行為的情形。上述四種情形中，告知即生效是一般通用的情形。

我國相關行政法律法規(guī)并無明文界定行政行為生效的時點，但從法律條文中，我們可以推斷行政行為生效的時點。我國《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自“知道或者應當知道”作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出?！缎姓妥h法》第九條也規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自“知道”該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請。從上述法律規(guī)定可以看出，行政行為對當事人產(chǎn)生效力的前提是當事人知悉行政行為的作出，產(chǎn)生效力的時點應當在當場通知之時、郵寄送達之日或公告期限屆滿時等通知時點。

對于主管機關作出的光伏電站的備案生效或取消的行政行為，在沒有附款生效規(guī)定的情況下，應當適用于一般的告知即生效的原則，即政府的相關行政文件送達至行政行為相對人或其代理人時才能生效。

以上是關于光伏項目備案的初步法律分析意見，供參考!