2015年是“十二五”最后一年，也是推動能源體制革命落地的行動之年。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時也面臨一定不利因素。初步判斷，今年最有可能在能源行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價格形成機(jī)制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺改革措施，某些方面或有較大突破。

利好因素:市場寬松是改革重要前提

高層高度重視，是推動能源體制改革的強(qiáng)大動力。在十八屆三中全會所提出的全面深化改革任務(wù)中，只有能源領(lǐng)域的改革被上升到革命高度，這是其他行業(yè)所沒有享受到的“待遇”，從改革到革命，既顯示中央高層對能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。

國際、國內(nèi)能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個重要前提條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在能源需求快速增長、供需偏緊時，很難進(jìn)行能源體制改革，因?yàn)楸ＷC能源供給、滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治干擾，短期內(nèi)能源供應(yīng)將相對寬松。國內(nèi)也是如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業(yè)產(chǎn)能過剩，難以再像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象，為推進(jìn)體制改革、提高能源利用效率創(chuàng)造了相對穩(wěn)定的條件。

以頁巖油氣為代表的出清潔能源發(fā)展和新技術(shù)提升，是推動能源體制改革的重要支撐。在市場機(jī)制作用下，美國出現(xiàn)了頁巖油氣革命，推動了美國能源獨(dú)立，這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外，對于電力行業(yè)來說，隨著交易平臺、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺的建設(shè)和完善，為電力體制改革提供了相對較好的技術(shù)支撐。

治理環(huán)境污染的緊迫為能源體制改革提供了操作空間。當(dāng)前，霧霾等環(huán)境污染以及日益凸顯的能源約束已讓公眾切身感受到能源消費(fèi)對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性，整體而言公眾支持通過推動體制改革治理霧霾、緩解能源約束。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，民眾的認(rèn)可，可以倒逼政府和企業(yè)清潔發(fā)展，如美國上世紀(jì)70年代的環(huán)保革命。

不利因素不容小視

能源體制改革呈現(xiàn)“碎片化”局面。事實(shí)上，能源體制改革的口號和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設(shè)計(jì)，沒有形成系統(tǒng)性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導(dǎo)致社會存在“體制改革就是漲價”的誤解。

缺乏合理的能源體制改革風(fēng)險或成本分?jǐn)倷C(jī)制。任何一項(xiàng)改革都既有收益，又存在一定風(fēng)險，需要付出一定成本。目前推進(jìn)能源體制改革，將面臨著降低能源消耗與保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的矛盾、保障國家能源安全與當(dāng)前國際能源市場動蕩的矛盾等風(fēng)險，如何應(yīng)對，成本如何分?jǐn)?，目前還沒有形成詳細(xì)共識。

能源行業(yè)不同主體之間利益博弈。推動能源體制改革，勢必會改變目前的利益分配格局，從而引發(fā)新一輪利益博弈。之前獲得利益的能源企業(yè)不愿因改革承受巨大利益損失，推動改革意愿不強(qiáng)，甚至暗中阻饒。

展望與建議

能源行業(yè)可能將實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，行業(yè)進(jìn)入壁壘將得到有效消除。

十八屆三中全會的決定要求“實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，目前，上海自由貿(mào)易區(qū)正進(jìn)行“負(fù)面清單”制度試點(diǎn)。按照今年經(jīng)濟(jì)體制改革總體部署，國家或許公布實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度的具體實(shí)施意見或方案，全面推行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。作為行業(yè)壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預(yù)過多、市場準(zhǔn)入門檻高、競爭地位不平等的能源行業(yè)，最有必要也最應(yīng)該實(shí)行“負(fù)面清單”制度。

能源行業(yè)市場化改革步伐加快，部分環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的壟斷局面將會逐步打破，價格日趨市場化。

油氣行業(yè)：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革重中之重，在油氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游，可能均會出臺一些改革措施。

上游環(huán)節(jié)，在國務(wù)院授權(quán)下，由國土資源部對準(zhǔn)入資質(zhì)做出新的符合現(xiàn)今實(shí)際和改革要求的解釋。在油氣區(qū)塊的獲得資質(zhì)上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，采取招標(biāo)方式，允許其他合法的石油公司進(jìn)入。同時，加強(qiáng)對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求區(qū)塊占用者必須定期報(bào)告工作并上邀地質(zhì)資料。建議區(qū)塊依法退出機(jī)制，防止油企只占不采、只占不退，導(dǎo)致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻(xiàn)產(chǎn)量。第三，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后，按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源。從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、不做重復(fù)工作。在中游環(huán)節(jié)，對于運(yùn)輸管網(wǎng)來說，可按照“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”三步走的戰(zhàn)略逐步推進(jìn)管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開，并向第三方公平提供輸送和儲運(yùn)服務(wù)，出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的具體實(shí)施細(xì)則。對于儲備庫來說，放開投資準(zhǔn)入限制和價格管制，引入社會資本多家投資、多家經(jīng)營，并執(zhí)行獨(dú)立核算。在下游環(huán)節(jié)，放開成品油經(jīng)營批發(fā)資格限制，改變當(dāng)前城市天然氣特許經(jīng)營機(jī)制，改為許可經(jīng)營制，以促進(jìn)競爭。

在油氣價格機(jī)制方面，考慮到成品油定價改革相對比較成熟、社會適應(yīng)性強(qiáng)、改革難度相對較小，可以試點(diǎn)將將成品油定價權(quán)下放給企業(yè)，并由第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布國際原油價格權(quán)威信息，增強(qiáng)透明度。盡快實(shí)行天然氣價格并軌三步走策略，將增量氣和存量氣價格并軌后，像深圳輸配電價改革試點(diǎn)一樣擇機(jī)選擇上海、新疆等地實(shí)行天然氣價格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，探索天然氣輸配氣價改革經(jīng)驗(yàn)。另外，建議在川渝地區(qū)或新疆試點(diǎn)開展能源綜合改革試驗(yàn)區(qū)，打破壟斷，放開價格管制，進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性改革，以能源改革推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

電力行業(yè)：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實(shí)：一是電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，更多地區(qū)將實(shí)行“直購電”試點(diǎn)，“多買、多賣”的市場競爭機(jī)制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點(diǎn)范圍從深圳擴(kuò)大到內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)，如果進(jìn)展順利，一些電力資源豐富或消費(fèi)區(qū)域，例如東北區(qū)域、新疆或上海等也可能開展此類試點(diǎn)，為準(zhǔn)確監(jiān)管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網(wǎng)企業(yè)的一些輔助功能，例如規(guī)劃、設(shè)計(jì)或房地產(chǎn)、傳媒等其他不關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)或投資受到抑制，電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)逐步收縮，不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要集中于從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送等。

四是配售電業(yè)務(wù)放開，該領(lǐng)域?qū)⒂楷F(xiàn)出非常多主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認(rèn)為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級供電局，重組為獨(dú)立的售電公司，從發(fā)電企業(yè)直接購電，繳納輸電費(fèi)用，自主向用戶售電；以五大電力為主的發(fā)電企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時從事售電或配電業(yè)務(wù)；高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)可以組建配售電主體，為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)提供售電打包服務(wù)；與電網(wǎng)相關(guān)的工程建設(shè)公司，與用戶貼近的節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司均可有參與售電競爭的機(jī)會；分布式電源用戶、社會資本成立的獨(dú)立售電企業(yè)等也有望獲得售電牌照。最后，電價方面，上網(wǎng)電價更加體現(xiàn)競價上網(wǎng)，終端銷售電價與上網(wǎng)電價及時聯(lián)動。在試行輸配電價改革試點(diǎn)的深圳、內(nèi)蒙古等地，終端銷售電價有可能下調(diào)。

煤炭行業(yè)：煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場。行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、五礦集團(tuán)和山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進(jìn)口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場的競爭，可以考慮放開進(jìn)出口限制。

在當(dāng)前國內(nèi)煤炭行業(yè)低迷時，主要改革措施應(yīng)是繼續(xù)執(zhí)行2014年出臺的煤炭行業(yè)脫困政策，更多遵循市場規(guī)律，關(guān)鍵要調(diào)整好供求關(guān)系，重點(diǎn)圍繞對煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和劣質(zhì)煤生產(chǎn)消費(fèi)等4個方面嚴(yán)格治理。

能源行業(yè)基本市場制度將進(jìn)一步得到健全和完善。

能源行業(yè)基本市場制度主要包括能源法律法規(guī)制度和能源稅收制度。能源法律法規(guī)制度前者目前還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。2015年，國家將完成一些法律法規(guī)的重新清理、修改和新立，還會為適應(yīng)新的形勢修訂和制訂過去由能源企業(yè)執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章等，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策會被廢除。對于能源稅收制度，主要是執(zhí)行新的煤炭資源稅、成品油消費(fèi)稅政策，并在征收環(huán)節(jié)、方式，稅收優(yōu)惠方面出臺一些細(xì)則。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)涉及能源行業(yè)不合理的行政事業(yè)性基金、收費(fèi)等清理。例如，各種附加在電力、成品油價格里面的基金、收費(fèi)項(xiàng)目。

能源行業(yè)混改力度進(jìn)一步加大。

進(jìn)一步剝離國有油氣企業(yè)辦社會職能，還原其企業(yè)的本質(zhì)職能。例如，擴(kuò)大國有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點(diǎn)范圍；推進(jìn)企業(yè)離退休人員社會化管理；對原先由企業(yè)舉辦的醫(yī)院、學(xué)校、非專業(yè)類消防資產(chǎn)等社會性事務(wù)采取關(guān)閉、改制、統(tǒng)一管理或移交政府等多種處置方式進(jìn)行分類處置。

繼續(xù)深化油氣企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制的改革。例如，適當(dāng)擴(kuò)大市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理人才的比例，采取股票期權(quán)、限制性股票、崗位分紅權(quán)等方式建立長效激勵約束機(jī)制，建立一個能夠合理流動，優(yōu)勝劣汰的企業(yè)人才利用機(jī)制。

出臺具體舉措讓非國有資本既能“進(jìn)得來、留得住”，還能“過得好”。能源行業(yè)混合所有制改革并非簡單讓非國有資本進(jìn)來壯大其自身的資本實(shí)力，而應(yīng)相互發(fā)揮自身優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，最后達(dá)到資本配置和運(yùn)行效率“雙提高”，國有和非國有資本“雙贏”的目的。

（作者單位：國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心，本文僅代表作者本人意見）