此前不久，國土資源部剛剛頒布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，將于9月1日起全面實施。同時，近期國土部還將出臺具體的節(jié)約集約用地指導(dǎo)意見，目前已形成初步方案。國土資源部副部長胡存智在接受《財經(jīng)國家周刊》專訪時表示：當(dāng)前，各地生動的節(jié)約用地案例很多。“比如浙江省的一個工業(yè)園，在工廠廠房的樓頂上種菜，實現(xiàn)了土地的立體利用。這就是工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化和城鎮(zhèn)化可以同步推進(jìn)的鮮活例子”。

“事例好，關(guān)鍵是怎么推開。”胡存智表示，國土資源部下一步將從兩個方面醞釀有針對性的節(jié)地政策：一是加強(qiáng)總結(jié)提煉各地節(jié)地的技術(shù)和模式，并在土地管理上推廣應(yīng)用。“特別是軌道交通、物流中心、城市公交、站場樞紐、標(biāo)準(zhǔn)廠房、大型批發(fā)市場、會展和文體中心等以及新區(qū)建設(shè)中的節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式要重點推廣”。

此外，還要制定相應(yīng)的激勵機(jī)制，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，創(chuàng)新管理方式和制度措施，對成熟的節(jié)地模式和節(jié)地技術(shù)加快研究配套支持政策，用市場激勵的手段來調(diào)動社會節(jié)約集約用地的積極性，要通過考核進(jìn)一步提升政府節(jié)約集約用地的管理水平。

胡存智說，這些政策制定的目標(biāo)，就是“要讓大家切實行動起來，轉(zhuǎn)變思路，凝聚共識，推動節(jié)約集約用地取得更大成效，為建設(shè)一個美麗、和諧的共同家園作出貢獻(xiàn)”。

改變原有用地方式

記者：我們注意到，自去年以來，“從嚴(yán)合理供應(yīng)城市建設(shè)用地、提高城市土地利用率”逐漸成為決策共識。如何理解節(jié)約集約利用土地在當(dāng)前時期的新任務(wù)、新目標(biāo)?

胡存智：為什么今天我們談城市建設(shè)要節(jié)約集約用地，要走出新路?就是在貫徹黨中央、國務(wù)院的要求。我們要向全社會明確發(fā)出信號，改變原有的土地資源利用方式，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這樣才會有新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)。

其次，深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是基于我們國家的特殊資源國情和特定發(fā)展階段作出的現(xiàn)實選擇。我們國家耕地少，目前耕地數(shù)量還在下降，資源約束將更加嚴(yán)峻。同時，建設(shè)用地的利用也比較粗放。全國土地二次調(diào)查的最新數(shù)據(jù)顯示，我國人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)到了145平方米，農(nóng)村村莊用地人均達(dá)到了240平方米，都超過了國家標(biāo)準(zhǔn)的上限。

另外，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地的比重偏高，低效、低容積率的用地情況表現(xiàn)很突出。目前，我國工業(yè)用地的容積率在0.3～0.6，全國平均工業(yè)用地比例達(dá)到26%，很多城市達(dá)到40%甚至50%，一半都是工業(yè)用地。雖然國外的數(shù)字不一定是我們的標(biāo)桿，但是我們比較一下發(fā)現(xiàn)，我們還是偏大。比如紐約是7%左右，香港6%左右，倫敦只有2.7%，新加坡只有2.4%?？梢哉f目前我國各城市普遍存在著過度消耗土地資源的狀況，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、浪費土地情況依然突出。

正如習(xí)近平總書記在城鎮(zhèn)化工作會議上指出的一樣，經(jīng)過多年以大量消耗資源環(huán)境為代價的高速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化剛剛步入中期階段的時候，許多城市的資源環(huán)境承載能力已經(jīng)明顯減弱了，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問題凸顯，財政和金融風(fēng)險不斷加大，我國已經(jīng)到了必須在發(fā)展中加快提質(zhì)增效升級的關(guān)鍵時期，粗放的擴(kuò)張、人地失衡、破壞環(huán)境的老路不能再走了。

醞釀節(jié)地新思路

記者：在你看來，當(dāng)前各地有哪些值得肯定和借鑒的節(jié)約集約用地經(jīng)驗?如何將這些好經(jīng)驗上升為制度?

胡存智：深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，目前已經(jīng)具備了扎實的實踐基礎(chǔ)。近年來，一些地方已經(jīng)主動轉(zhuǎn)變土地利用方式，不斷探索新的用地和管理方式，推出一系列好辦法、好措施。

比如上海市規(guī)定，未來城市的建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谝?guī)劃目標(biāo)范圍內(nèi)，努力實現(xiàn)“零增長”，建設(shè)用地總量不再增加;山東省和江蘇省規(guī)定，工業(yè)不再建單層廠房，建多層廠房可以減免城市基礎(chǔ)配套設(shè)施費用，促進(jìn)企業(yè)自發(fā)節(jié)約集約用地;湖北省規(guī)定，閑置土地的閑置費用由地方稅務(wù)部門按照土地出讓金價款20%代征，促進(jìn)企業(yè)盤活存量用地;還有很多省市都規(guī)定，要合理利用城市用地的地上地下空間，在地價款等方面給予優(yōu)惠。這些都是很好的制度規(guī)定，有普適性，也有推廣性。

同時，各地還以土地節(jié)約集約為主題，開展了很多專項的活動。比如廣東開展的“三舊改造”活動，浙江實施的“三改一拆、五產(chǎn)倍增”，江蘇從空間優(yōu)化、“五量”調(diào)節(jié)、綜合整治方面提出了政策制度和機(jī)制創(chuàng)新，山東、遼寧、湖北也出臺相關(guān)政策推進(jìn)節(jié)約集約用地;企業(yè)特別開發(fā)企業(yè)、各類用地單位，都在想辦法節(jié)約集約利用土地。

以上說明我們已有很好的工作基礎(chǔ)。國土資源部當(dāng)前也正在總結(jié)各方面的成功經(jīng)驗和良好做法，最近頒布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，9月1號全面實施。近期，還要出臺具體的節(jié)約集約用地指導(dǎo)意見，目前已經(jīng)有了初步方案。

記者：近年來，節(jié)約集約用地制度體系已經(jīng)形成基本框架，但從實踐效果來看，政策體系還有待進(jìn)一步的細(xì)化和完善。下一步，在細(xì)化政策體系方面，國土資源部有哪些新的思路?

胡存智：深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的總體思路，概括地說包括以下幾個方面：

第一，要堅持四個原則。一是建設(shè)生態(tài)文明的原則，節(jié)約集約用地是生態(tài)文明建設(shè)的題中之義和重要內(nèi)容;二是優(yōu)化布局的原則，劃定城市開發(fā)邊界，劃定基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線;三是提高效率的原則，在土地粗放利用的情況下，提高土地利用效率是當(dāng)前的重點，也是我們的著力點、發(fā)力點;四是保護(hù)耕地的原則，耕地是養(yǎng)活中國人的基本，我們必須保住。

第二，在節(jié)約集約用地中要實施三大戰(zhàn)略。一是要實行總量控制和減量化。只有對用地的總量和規(guī)模實施控制，并且逐步減量化，才能節(jié)約集約用地。如果資源能取之不盡、用之不竭，全社會也許就不會有節(jié)約集約的動力和需求;二要實施優(yōu)化布局和進(jìn)行格局調(diào)整的戰(zhàn)略。只有優(yōu)化布局，才能承載更多的經(jīng)濟(jì)社會活動，才能實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)活動的良性循環(huán)、良性運轉(zhuǎn);三要實施國土綜合整治的戰(zhàn)略。經(jīng)過多年的建設(shè)，土地利用上已經(jīng)不是一張白紙，我們必須在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化、深化和重整。要通過土地開發(fā)整理、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等等，推動城市更新，依法盤活農(nóng)村的低效利用土地和閑置建設(shè)用地，提高節(jié)約集約用地水平，提高國土的綜合承載能力，推動生態(tài)文明建設(shè)。

第三，要構(gòu)建四個機(jī)制。推動節(jié)約集約，要健全規(guī)模導(dǎo)向的機(jī)制;要完善市場配置的機(jī)制，通過市場機(jī)制來促進(jìn)節(jié)約集約，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。通過市場配置和利益調(diào)整，促使產(chǎn)生節(jié)約集約的內(nèi)生的自發(fā)動力;要強(qiáng)化激勵和約束的機(jī)制，不僅要約束和控制，更重要的是要激勵。要鼓勵全社會節(jié)約集約用地，廣泛推動使用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，形成全社會節(jié)約集約用地的行動和風(fēng)氣;還要完善評價考核機(jī)制的制定和實施，及時把節(jié)約集約用地情況向社會發(fā)布，發(fā)揮社會輿論導(dǎo)向作用，我們管理措施也要依據(jù)這些評價結(jié)果和指標(biāo)來進(jìn)行。

七舉措保障目標(biāo)落實

記者：具體到政策實施過程中，下一步國土資源部要采取哪些舉措保障節(jié)約集約用地目標(biāo)的實現(xiàn)?

胡存智：深化推進(jìn)節(jié)約集約利用，我想應(yīng)該有七個方面的舉措，也是下一步我們要采取的。

第一，就是要管控規(guī)模。按照控制總量、減少增量、盤活存量、保持流量、提高質(zhì)量的總體要求來推動。這也是江蘇、上海提出來并且已經(jīng)開始付諸實踐的。通過控制建設(shè)用地的規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地;大力促進(jìn)存量建設(shè)用地的盤活利用;按照新舊建設(shè)用地增減相抵，保證足夠的流量，來承載當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)活動;通過提升資源配置的效率，提高土地的利用率。到2020年，努力逐步實現(xiàn)全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐年減少。

我們要采取的措施，比如，在嚴(yán)控建設(shè)用地總量方面，對于低效用地的擴(kuò)張要阻止，要重點控制東部，特別是京津冀、長三角、珠三角這些在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。

另外，還要強(qiáng)化土地計劃的調(diào)節(jié)。比如適當(dāng)安排人口100萬～300萬城市的新增建設(shè)用地，合理控制300萬～500萬人口城市的新增建設(shè)用地，對人口超過500萬以上的特大城市的中心城區(qū)(不是所有區(qū)域)，除了生活和公共設(shè)施用地以外，原則上不再安排新增建設(shè)用地，防止中心城區(qū)繼續(xù)無限擴(kuò)張。

第二，就是優(yōu)化布局。要加快完成全國城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田永久保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，控制用地布局，提高生產(chǎn)生活和生態(tài)用地的水平;同時調(diào)整用地比例，使得城市用地和農(nóng)村用地的結(jié)構(gòu)更合理。具體的措施，一要強(qiáng)化規(guī)劃的布局管控，二要嚴(yán)防城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)的無序擴(kuò)張，三要調(diào)整建設(shè)用地的比例，四要有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地的空間協(xié)同。

第三，要實行標(biāo)準(zhǔn)控制。要建立科學(xué)完善的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，這是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵。標(biāo)準(zhǔn)體系要從宏觀、中觀和微觀上統(tǒng)籌考慮。在國家和省級層面，要建立單位GDP的地耗、開發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)用地占比等宏觀指標(biāo);在市縣和城市層面，要建立城市人均建設(shè)用地、區(qū)域平均容積率、建蔽率等中觀的指標(biāo);在建設(shè)項目和工程的層面，要建立起建設(shè)用地的控制指標(biāo)等具體的微觀指標(biāo)。

通過標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)和配套管理制度，力爭在“十三五”期間，單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年再翻一番，單位地耗再下降30%，城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)的人均建設(shè)用地控制在100平方米以內(nèi)，綜合容積率提高10～30%，建筑密度提高5～8%。

要發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的控制作用，主要有兩個方面的措施。一個在宏觀和中觀層面上，要加快建立節(jié)約集約用地的綜合指標(biāo)引導(dǎo)體系，要將省級單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和地耗下降指標(biāo)、存量建設(shè)用地的盤活比例、城市綜合容積率等，作為考量本地區(qū)節(jié)約集約用地的重要指標(biāo)，綜合評價土地利用的效率;二是市縣要測算本區(qū)域的綜合容積率、投入產(chǎn)出指標(biāo)，對區(qū)域的容積率進(jìn)行整體控制。在區(qū)域總控下，地塊容積率可彈性供應(yīng)，不再一一鎖定具體地塊，這樣可以讓地方更自主、更好地建設(shè)城市，形成疏密有致、高低錯落的良好格局;三是各地還要對照目前“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和建設(shè)用地下降的執(zhí)行情況，進(jìn)一步合理制定“十三五”的下降目標(biāo)。

在微觀層面，要嚴(yán)格執(zhí)行各類項目用地標(biāo)準(zhǔn)，主要從五個環(huán)節(jié)入手。一個是設(shè)計環(huán)節(jié)，做可行性研究的時候就要遵守用地標(biāo)準(zhǔn)，不能浪費土地，從源頭就要抓好;第二個環(huán)節(jié)是，在項目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)，不能把低效用地的項目放進(jìn)來;第三個環(huán)節(jié)，在開發(fā)建設(shè)階段，要按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范用地，不得突破指標(biāo);第四個環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)監(jiān)管和評價，把土地使用的標(biāo)準(zhǔn)等控制性要求寫到出讓合同等法律文書中，作為節(jié)約集約用地的要求固定下來;最后一個環(huán)節(jié)，就是要完善我們現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系，并繼續(xù)進(jìn)一步研究諸如光伏產(chǎn)業(yè)、公共圖書館、博物館等用地的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，要市場激勵。要用市場激勵的手段，來進(jìn)一步提升節(jié)約集約用地的水平。主要措施有四個方面：一是進(jìn)一步擴(kuò)大土地有償使用的范圍，這是國務(wù)院三號文件的要求;二要規(guī)范劃撥用地入市和價格管理;三要完善市場的租價均衡機(jī)制。十八屆三中全會《決定》提出，要建立工業(yè)用地和居住用地的合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地的價格。節(jié)約集約用地就是要建立工業(yè)用地的最低價標(biāo)準(zhǔn)，建立租價比例關(guān)系;三要開展土地增值收益的測算，分區(qū)域分用途測算好，完善相關(guān)稅制，推動工業(yè)用地和居住用地形成合理比價;四要理順地價的機(jī)制關(guān)系，要建立起基準(zhǔn)地價、工業(yè)地價和其他地價的合理關(guān)系。同時要按照地上地下綜合利用空間的原則分別設(shè)立不同的地價關(guān)系，鼓勵使用地下空間。

第五，要盤活利用。節(jié)約集約用地的一個重要領(lǐng)域和重要方面是要盤活利用存量土地。存量土地要通過一系列的整治措施和專項行動來推動開展。要促進(jìn)批而未用土地的有效利用，要盤活閑置土地，要推動城市土地的整治和城市更新，要開展農(nóng)村土地綜合整治工作，要推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾。通過這些專項行動，真正從多方面提高節(jié)約集約利用水平。

第六，要示范推廣。要總結(jié)推廣節(jié)地模式和節(jié)地技術(shù)，發(fā)揮示范的推廣作用，促進(jìn)形成全民節(jié)約集約用地共識，廣泛動員社會各方力量，使節(jié)約集約利用土地能夠真正在社區(qū)、在企業(yè)、在家庭都能夠體現(xiàn)出來。

第七，要完善考核評價。一要持續(xù)開展國家和各省市的地耗目標(biāo)評價考核，二要開展城市節(jié)約集約用地評價，三要完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評價制度，四要完善目標(biāo)責(zé)任評價考核體系，并向社會公布節(jié)約集約用地考核情況，促進(jìn)地方政府對節(jié)約集約用地負(fù)總責(zé)，引導(dǎo)全社會共同推進(jìn)節(jié)約集約用地。

節(jié)約集約需要凝聚共識

記者：過去，由于追求GDP增長目標(biāo)，又缺乏節(jié)約集約用地的約束性政績考核機(jī)制，大部分地方政府缺乏落實節(jié)約集約用地制度的主動性，影響了相關(guān)政策的實施效果。如何構(gòu)建節(jié)約集約用地的社會共識?

胡存智：我國節(jié)約集約用地有深厚的工作基礎(chǔ)，但同時因為機(jī)制等各方面的原因，造成了土地大量浪費的現(xiàn)象。節(jié)約集約用地關(guān)系到民生，事關(guān)長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，需要政府、社會、市場來共同大力推動。要把節(jié)約集約用地作為經(jīng)濟(jì)活動要遵循的準(zhǔn)則，并形成高度自覺性。

政府倡導(dǎo)了這么多年的節(jié)約型社會，其實土地是最基本的節(jié)約要素。土地一節(jié)約，其他的比如能源、材料、水資源等都會跟著節(jié)約。

今年，我們要通過市場的力量，讓節(jié)約集約用地深入人心，深入社會。不光是政府的行動，所有層面都能參與。每個企業(yè)、每個人都可以做，做了就能獲益。大家通過節(jié)地，能夠真正得到好處，不僅能使子孫后代享有更好的生活環(huán)境，同時也使當(dāng)代獲益。