海上風電作為當前新能源領域中技術最成熟、最具規(guī)模開發(fā)條件和商業(yè)化發(fā)展前景的發(fā)電方式之一，其建設對推動能源轉(zhuǎn)型和應對氣候變化等方面具有重要意義，但海上風電項目建設中的諸多不確定因素又導致在建設中的各種爭議，如投資爭議、項目變更或解除的違約爭議等大量涌現(xiàn)，導致其比傳統(tǒng)發(fā)電項目建設具有更高的合規(guī)管理要求。

一、項目開發(fā)階段合規(guī)管理要點

（一）相關法律法規(guī)

1. 選址

（1）海洋自然保護區(qū)“雙十原則”根據(jù)《海上風電開發(fā)建設管理辦法》（國能新能〔2016〕394號）第七條的規(guī)定，海上風電場應當按照生態(tài)文明建設要求，統(tǒng)籌考慮開發(fā)強度和資源環(huán)境承載能力。具體來說，海上風電項目的選址遵循“雙十原則”，即應在離岸距離不少于10公里、灘涂寬度超過10公里時海域水深不得少于10米的海域布局。在各種海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、自然歷史遺跡保護區(qū)、重要漁業(yè)水域、河口、海灣、濱海濕地、鳥類遷徙通道、棲息地等重要、敏感和脆弱生態(tài)區(qū)域，以及劃定的生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)不得規(guī)劃布局海上風電場。（2）占用海域面積根據(jù)《海上風電開發(fā)建設管理辦法》的規(guī)定，用海面積和范圍按照風電設施實際占用海域面積和安全區(qū)占用海域面積界定：

單個風電機組塔架用海面積一般按塔架中心點至基礎外緣線點再向外擴50m為半徑的圓形區(qū)域計算；

海底電纜用海面積按電纜外緣向兩側(cè)各外擴10m寬為界計算；

其他永久設施（例如海上升壓站）用海面積按《海籍調(diào)查規(guī)范》的規(guī)定計算，各種用海面積不重復計算。

國海規(guī)范〔2016〕6號文還進一步提出節(jié)約和集約用海的原則：單個海上風電場外緣邊線包絡海域面積原則上每10萬千瓦控制在16平方公里左右，除因避讓航道等情形以外，應當集中布置，不得隨意分塊。

（3）海上及陸地設施海上風電項目的建設往往涉及海上及陸地部分設施的建設，建設過程中可能發(fā)生與既有第三方主體的權利沖突，如海上部分設施在已經(jīng)取得海域使用權的情況下，仍可能影響沿海漁民在該部分海域先行已取得的漁業(yè)捕撈權；海上風電項目的陸地附屬設施，如升壓站、配電樓、運維站等，涉及占用國有建設用地，若是永久建筑物，按照《土地管理法》的規(guī)定，實行土地用途管制。因此，針對海上風電項目的陸地附屬設施對應范圍內(nèi)的建設用地使用權，需注意關注建設用地的用途是否滿足項目的實際使用需求。若建設用地的約定用途與項目實際使用需求不一致的，可能存在合規(guī)風險，需根據(jù)項目實際使用需求嚴格按照《土地管理法》規(guī)定須辦理建設用地手續(xù)。同時，陸上部分設施建設可能導致林木被破壞等財產(chǎn)損失等，如果公民、法人或者其他組織所遭受的損害系風電公司實施海上風電場工程建設項目造成的，補償費用由風電公司承擔。

（4）國防安全及航線安全根據(jù)《海上風力發(fā)電場設計標準》的要求，海上風電項目還應避開軍事用海區(qū)，且符合國防安全的要求。同時有些海上風電項目在養(yǎng)殖或捕魚區(qū)域或某航線周邊區(qū)域，需注重交通安全規(guī)定，避免引發(fā)事故。同時《中華人民共和國海上交通安全法》對施工作業(yè)進行了相應的要求，規(guī)定進行施工作業(yè)應經(jīng)海事管理機構許可，并且核定施工期間安全作業(yè)區(qū)。施工結(jié)束后應及時清除可能妨礙海上交通安全的隱患。交通運輸部海事局發(fā)布的海通航函〔2017〕1500號文件，海上風電場受海事主管部門的監(jiān)督管理，要求建設單位遵守“三同時”的規(guī)定，即同步設計、建設、使用海上風電場配套助航設施、防撞設施、防污染設施和海上交通安全監(jiān)控設施等，同步考慮海上風電場運維和棄置方案對海上交通安全的影響，并將相關費用納入項目概述。

2. 海域使用根據(jù)《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)改委第2號）、《海上風電開發(fā)建設管理辦法》的規(guī)定，項目單位在申請核準前，應向海洋行政主管部門提出用海預審申請，按規(guī)定程序和要求審查后，由海洋行政主管部門出具項目用海預審意見。根據(jù)《海域使用權管理規(guī)定》（國海發(fā)〔2006〕27號）第十四條的規(guī)定，用海預審意見的有效期為二年，有效期內(nèi)，項目擬用海面積、位置和用途等發(fā)生改變的，應當重新提出海域使用申請。

3. 軍事支持性文件海上風電項目需開展海、陸、空、火箭軍等多項軍事專題分析工作，并經(jīng)評審出具軍方意見。對軍事設施影響分析涉及軍事機密，只有獲取軍方認可的咨詢公司可以開展軍事設施影響分析。一般戰(zhàn)區(qū)會推薦能夠承擔對軍事設施影響分析工作的機構，從風電場對預發(fā)射陣地兩型岸艦導彈的射程、射界、遮擋、電磁環(huán)境影響等各方面，全面分析項目建設對發(fā)射陣地武器使用的影響，并提供減小影響的具體建議。其中一些地區(qū)的軍事文件涉及兩次批復，即正式開始建設時需重新請示。

4. 其他支持性文件

（1）項目核準批復文件《海上風電開發(fā)建設管理辦法》第十六條規(guī)定，項目投資企業(yè)應按要求落實工程建設方案和建設條件，辦理項目核準所需的支持性文件。第十七條規(guī)定，省級及以下能源主管部門應嚴格按照有關法律法規(guī)明確海上風電項目核準所需支持性文件，不得隨意增加支持性文件。

（2）海洋環(huán)境影響報告書（表）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第四十七條規(guī)定，海洋工程建設項目必須符合全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關環(huán)境保護標準。海洋工程建設項目單位應當對海洋環(huán)境進行科學調(diào)查，編制海洋環(huán)境影響報告書（表），并在建設項目開工前，報海洋行政主管部門審查批準?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、環(huán)境保護部辦公廳文件《關于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評[2018]18號）也有相關規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

（二）合規(guī)風險提示

1.“未批先建”風險海上風電項目開發(fā)建設需要取得的相關批復意見和許可文件較多，以福建省為例，取得核準批復文件需要提供18項文件，包括用海手續(xù)、用地手續(xù)、軍事手續(xù)、規(guī)避生態(tài)敏感區(qū)等。

就此類風險，我們從公開途徑查找到20個相關案例，幾乎均系未取得合法用地（用海）批準手續(xù)、未依法報批環(huán)境影響評價文件等問題，被處以調(diào)整建設規(guī)模、責令停工甚至拆除、責令退還非法占用的海域、恢復海域原貌、沒收違法所得并處罰款。

相關案例：

（1）2020年，福建省某300MW海上風電項目因不符合用海審批要求，建設規(guī)模由300MW調(diào)整為240MW，項目總投資由60.93億元調(diào)整為45.66億元；

（2）2020年，廣東省某400MW海上風電項目，因未能及時取得軍事部門選址意見被迫申請核準延期；

（3）2021250063號案、陽環(huán)高罰字〔2021〕1號案與嘉環(huán)（平）罰〔2021〕112號案。

這三個案例中建設項目環(huán)境影響報告書未經(jīng)批準，或其中某一具體項目尚未報批環(huán)境影響評價文件，而海上風電項目建設單位擅自開工建設，被生態(tài)環(huán)境局予以處罰。綜上，項目開發(fā)階段應予以高度關注以下兩方面風險：一是是否完全取得施工前所必備的全部文件。二是通過審批的文件在核準或備案前是否已超過許可期限，是否在指定期限內(nèi)重新補辦新的批準文件。2. 海域使用補償方面風險海上風電項目用海范圍廣，往往會涉及對于相鄰養(yǎng)殖主的利益補償及相鄰權協(xié)調(diào)問題。例如在已經(jīng)取得海域使用權的情況下，海上部分設施仍可能影響沿海漁民在該部分海域先行已取得的漁業(yè)捕撈權。因此，應重點關注以下幾方面風險：

一是盡職調(diào)查應注意核查用海范圍內(nèi)是否已與相應的海域利益所有權人/使用權人簽署相應的補償協(xié)議；

二是利益協(xié)調(diào)問題需在項目開工前完成，以防止在后續(xù)建設過程中妨礙海上工程施工；

三是利益協(xié)調(diào)達成一致后，未妥善支付相應補償款項的，可能引起用海糾紛，造成項目建設阻滯等不利影響。

二、項目建設階段合規(guī)管理要點

（一）相關法律法規(guī)

1. 海域使用

（1）海域使用權證

根據(jù)國能新能〔2016〕394號文第二十二條的規(guī)定，海上風電項目核準后，項目單位應按照程序及時向海洋行政主管部門提出海域使用申請，依法取得海域使用權后方可開工建設。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》第十九條、第二十條的規(guī)定，以及《海域使用權管理規(guī)定》（國海發(fā)〔2006〕27號）第二十四條、第三十四條的規(guī)定，對于以申請審批的方式申請海域使用權的，經(jīng)海洋主管部門審核批準后，由審核機關作出項目用海批復，由海域使用申請人按項目用海批復要求辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書；對于以招標、拍賣方式出讓海域使用權的，由海洋行政主管部門和中標人、買受人簽署成交確認書，并按規(guī)定簽訂海域使用權出讓合同，中標人、買受人應當持價款繳納憑證和海域使用權出讓合同，辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，建設海上風電項目，需事先批準并取得海域使用權證書，上述文件會明確記載使用海域面積和四至范圍、用途等信息，若在建設過程中或建成后，被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)實際情況與證載信息不符，可能導致行政處罰。

（2）海上作業(yè)許可證

海上風電項目的施工建設需在海上進行，應當遵守在海上進行作業(yè)活動的相關規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》第五條的規(guī)定，在管轄海域進行開采、測量、建筑等水上水下施工，應當經(jīng)海事管理機構批準，依法取得《中華人民共和國水上水下活動許可證》后方可進行相應的水上水下活動。

2. 安全管理

國家能源局在2022年11月頒布了國能發(fā)安全〔2022〕97號文件，強調(diào)進一步加強海上風電項目的安全風險防控，要求嚴格落實企業(yè)的主體責任，加強施工安全管理、運維安全管理、涉網(wǎng)安全管理、應急管理以及監(jiān)督管理。

3. 環(huán)境保護

依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第四十八條，海洋工程建設項目的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。環(huán)境保護設施未經(jīng)海洋行政主管部門驗收，或者經(jīng)驗收不合格的，建設項目不得投入生產(chǎn)或者使用。建設單位在沒有提交相應文件或沒有取得生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門的同意的情況下擅自開工建設，可能因此受到行政處罰。同時，建設單位在施工過程中，還需注意采取周全的環(huán)境保護措施，有效控制污染物的排放，減少噪聲、光影及電磁波對海洋生物的滋擾，避免造成環(huán)境污染或破壞海洋生態(tài)。海上發(fā)電建設過程中還可能存在著用材用料的環(huán)保質(zhì)量不達標和施工方技術水平不合格對環(huán)境造成影響的問題。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第四十九條與第五十條，海洋工程建設項目，不得使用含超標準放射性物質(zhì)或者易溶出有毒有害物質(zhì)的材料。海洋工程建設項目需要爆破作業(yè)時，必須采取有效措施，保護海洋資源。

4. 電價政策

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關于完善風電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā)改價格〔2019〕882號），“對2018年底前已核準的海上風電項目，如在2021年底前全部機組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行核準時的上網(wǎng)電價；2022年及以后全部機組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行并網(wǎng)年份的指導價”。

5. 建設期合同全流程管理

（1）招投標程序的合規(guī)管理根據(jù)《中華人民共和國可再生能源法》第十三條規(guī)定，建設應當取得行政許可的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目，有多人申請同一項目許可的，應當依法通過招標確定被許可人。

（2）合同履行風險及合規(guī)管理一般而言，大型海上風電項目建設合同被認為屬于建設工程合同的范疇，出于合規(guī)控制的角度，其簽訂、履行及爭議處理應適用建設工程合同的相關規(guī)范及管理規(guī)定。相應地，承包單位是否符合資質(zhì)要求、是否符合招投標相關規(guī)定等均可能影響到建設工程合同效力，進而影響到能否直接根據(jù)合同約定主張要求對方承擔相應責任。

（二）合規(guī)風險提示

1. 在未取得海域使用權證情況下擅自開工建設，受到行政處罰

相關案例：

（1）福建某海上風電項目因未取得海域使用權證，于2020年7月開工建設，分別于2020年11月、2021年11月、2023年3月受到當?shù)刈匀毁Y源與生態(tài)環(huán)境局和海警局行政處罰，并處罰金額共計308926.84元。

（2）福建某海上風電公司在未取得海域使用權的情況下，于2019年12月起擅自在莆田市秀嶼區(qū)埭頭鎮(zhèn)石城外海域進行用?；顒?，2020年05月24日被莆田市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)。被處以“責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，并處罰金”的行行政處罰。

2. 受補貼電價政策影響風險

2021年，海上風電出現(xiàn)“搶裝潮”，相關設備、材料、機械等需求迎來爆發(fā)式增長，市場價格暴漲，契約精神缺失，承包人或供應商要求增加合同價款、拖延工期，甚至“一走了之”，從而引發(fā)一系列重大經(jīng)營風險，并最終可能轉(zhuǎn)化為法律糾紛。因此，項目業(yè)主要提高政策敏感性，正確預判，提前做好預防措施。比如，在簽訂各類合同時，避免出現(xiàn)“任何情況不予調(diào)整合同價格”的類似不合理表述，避免在合同執(zhí)行時，陷入被動局面，進退兩難；在合同執(zhí)行過程，如果確因“搶裝潮”引發(fā)價格暴漲，可以在合理合法的基礎上，進行適當?shù)恼{(diào)整，便于推進項目的執(zhí)行。必要時，聘請律師事務所、工程咨詢公司等獨立的第三方，出具專業(yè)的咨詢意見，為決策提供支撐，以規(guī)避審計合規(guī)風險。

3. 地方政府決策改變導致項目建設中途叫?；虬l(fā)生重大變更，帶來一系列的違約風險

主要體現(xiàn)在因建設規(guī)?？s小或被中途叫停，導致工期延誤、不能在規(guī)定時間內(nèi)完成并網(wǎng)錯失補貼電價、剩余物資的產(chǎn)生、物資儲存費用的增加等。

相關案例：2020年7月，福建某海上風電項目被地方政府勒令縮小建設規(guī)模，2021年6月，又被勒令停工，導致項目未在2021年底前完成全部機組并網(wǎng)，失去了0.85元/千瓦時的上網(wǎng)電價，同時產(chǎn)生大量合同潛在糾紛風險。

4. 建設工程合同糾紛風險

海上地質(zhì)條件復雜多變，海上風電項目施工難度及工程量通常都較大，在建設過程中，除了發(fā)包方與總承包方之外，通常還存在分包、承攬等關系。因此謹慎關注招投標、承包方資質(zhì)審核、合同簽訂、合同履行、工程竣工驗收等各環(huán)節(jié)合規(guī)要求及條款細節(jié)，對防范合同履行過程中出現(xiàn)因工期、質(zhì)量、款項支付等問題引發(fā)爭議糾紛非常重要。

相關案例：

（1）〔2018〕蘇09民終3932號案在分包方存在部分未完工程及缺陷項目的情況下，海上風電公司已經(jīng)投入使用，結(jié)合證據(jù)審查情況及各方約定，法院認為，“雖然……調(diào)解協(xié)議中明確了有未完工程和缺陷項目，但是案涉工程已經(jīng)交付使用，未完工程已經(jīng)委托第三方施工完畢，案涉工程亦在質(zhì)量保修期限內(nèi)，故XX公司不能以存在未完工程和缺陷項目為由拒付工程款”判定風電公司敗訴。

（2）〔2020〕魯03民終2404號案原被告簽訂《吊裝作業(yè)合同》，約定原告向被告提供起重機一臺，配合被告完成海上風電吊裝施工，隨后雙方就使用費、進出場費等款項產(chǎn)生爭議。法院認為：“在租賃物的安裝過程中，上訴人（即設備使用方）公司負有通知、協(xié)助等義務。合同解除的原因一是被上訴人（即設備出租方）沒有及時組裝成功，二是上訴人與案外人的合同發(fā)生變化，不能實現(xiàn)合同目的。正常情況下被上訴人沒有及時組裝成功并不會導致合同解除的后果。根據(jù)誠實信用原則、公平原則，綜合衡量合同履行程度、當事人的過錯、預期利益等因素，本院認為，扣除上訴人已支付的款項外，上訴人與被上訴人雙方應各自承擔自己的損失。對被上訴人主張的使用費及違約金，本院不予支持?！?/p>

5. 錯失索賠機會風險

要及時收集、整理并妥善保管與承包人或供應商之間往來函件等證明材料，出現(xiàn)工程、設備質(zhì)量問題時，要按照合同約定積極提出索賠，要求違約方承擔修理、更換、重作、退貨、減少價款等違約責任。

相關案例：2017年，某設備公司向某風電公司交付箱變?nèi)吭O備延期20周案件。風電公司作為買方起訴：設備公司支付逾期交貨違約金158.4萬元（共計逾期20周的違約金）；設備公司賠償逾期交貨造成的風電延期并網(wǎng)發(fā)電量損失2133萬元。設備公司作為賣方答辯：逾期交貨違約金過高，請求法院調(diào)整；減少發(fā)電的損失均為可期待損失，并未實際發(fā)生，不應承擔。

最終法院裁判結(jié)果為：一是支持買方風電公司主張的逾期交貨違約金，賣方設備公司嚴重超出了合同約定的交貨期限，應當依照約定支付違約金158.4萬元。二是支持買方風電公司主張的發(fā)電量損失，依照當?shù)厥〖壪嚓P部門出具的批復、國家能源局出具的文件和意見等證據(jù)，結(jié)合輸變電工程年利用小時數(shù)、單臺機組容量、上網(wǎng)電價等因素，結(jié)合風機臺數(shù)、被告延期到貨的天數(shù)等情況，認定買方某風電公司發(fā)電量損失共計為2133萬元。

案例啟示：違約金索賠和損失賠償主張可以并存。

6. “低中標，勤簽證，高決算”風險

加強工程簽證管理，避免承包人在工程施工過程中利用設計變更、工程簽證這些環(huán)節(jié)的漏洞，采取不正當?shù)氖侄?，通過變更設計增加項目或提高價格彌補不平衡報價的損失，從而導致審計合規(guī)風險。

7.施工安全管理風險

海上風電施工作業(yè)包括基礎打樁、部件運輸、工具轉(zhuǎn)運、風機吊裝、敷設電纜等環(huán)節(jié)，起重作業(yè)覆蓋了全部環(huán)節(jié)，交叉作業(yè)施工經(jīng)常性存在。常見的重大風險可分為以下幾類：

一是打樁出現(xiàn)鋼管樁垂直度不夠、卷邊、欠打或超打現(xiàn)象；

二是海纜由于漁民捕魚活動、船舶落錨等外力遭到破壞；

三是起重作業(yè)風險，風機葉片尺寸大、重量大、結(jié)構非標等特點導致作業(yè)過程危險性較大，對于現(xiàn)場的安全管理要求很高；

四是臺風、雷擊、地震等自然災害風險，尤其在東南部沿海臺風高發(fā)區(qū)域，更應高度警惕受臺風風險。

相關案例：

（1）2020年9月13日，廣東某海上風電項目在單樁基礎施工時發(fā)生一起起重船大臂折斷事故。據(jù)悉，事故原因可能是起重制動器某關鍵部件損壞或者溜樁導致的起重負荷突然增大。

（2）2020年7月8日，國內(nèi)某新能源裝備公司旗下的海工平臺在作業(yè)過程中發(fā)生安裝船傾斜，導致海水漫浸事故。

案例啟示：必須加強對施工單位作業(yè)安全的監(jiān)管力度，嚴禁違反規(guī)范施工；要嚴格審查特種作業(yè)人員資質(zhì)；要根據(jù)起重的能力、路徑、時間、輔助作業(yè)的安排、天氣限制、場地限制、通信溝通等條件科學合理安排作業(yè)；在合同條款中明確施工單位應承擔的安全責任，實現(xiàn)督促工期進度與保證施工安全相統(tǒng)一。

三、結(jié)語

當前，海上風電作為我國新時期能源轉(zhuǎn)型的重要支撐，正處在關鍵成長期。相較傳統(tǒng)能源項目，海上風電項目受政策的影響更大且與最新政策的更新關聯(lián)密切，項目建設中所涉及的民事和行政等法律關系復雜，在申請、審批、備案許可等方面面臨的法律合規(guī)風險大，合規(guī)監(jiān)管必須貫穿開發(fā)建設全過程。總之，合規(guī)猶如達摩克利斯之劍，我們必須始終保持謹慎、合規(guī)，才能保證海上風電的高質(zhì)量發(fā)展，助力“雙碳”目標盡快實現(xiàn)。（本文選自《中國電力企業(yè)法治合規(guī)建設論文集（2023）》）