近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2019年“關(guān)于推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”重要講話中“完善能源消費(fèi)雙控制度”精神的重要舉措，是加快節(jié)能提效、推動碳達(dá)峰碳中和工作、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的重要制度安排?！斗桨浮返陌l(fā)布，對我國優(yōu)化能源資源配置、提高能效水平、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)具有重要意義。

一、通過優(yōu)化指標(biāo)分配、市場交易、預(yù)算管理，優(yōu)化能源資源配置

習(xí)近平總書記指出，完成能源消費(fèi)總量指標(biāo)，既要盡力而為，又要實(shí)事求是，對于能耗強(qiáng)度達(dá)標(biāo)而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費(fèi)總量控制要有適當(dāng)彈性?！斗桨浮诽岢龅男路椒?，有利于進(jìn)一步優(yōu)化全國和各地區(qū)能源資源配置。

（一）優(yōu)化指標(biāo)分配方法，促進(jìn)國家和地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

各地區(qū)的能耗強(qiáng)度降低約束性目標(biāo)和能源消費(fèi)總量預(yù)期性目標(biāo)，是社會各界關(guān)注的重點(diǎn)。在優(yōu)化指標(biāo)分配方法方面，《方案》提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標(biāo)完成情況等因素，合理確定各省（自治區(qū)、直轄市）能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量目標(biāo)。這一方法既綜合考慮了經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等多種因素，又考慮了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和現(xiàn)實(shí)，還綜合考慮了國家對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位，旨在推動各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。《方案》提出，能耗強(qiáng)度降低達(dá)到國家下達(dá)激勵目標(biāo)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其能源消費(fèi)總量在五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強(qiáng)度下降更快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量更高的地區(qū)集中。

（二）推行用能指標(biāo)交易，滿足發(fā)展較快地區(qū)更多用能需求

市場化是能源供需體系改革的重要方向，用能權(quán)交易是能源市場化改革的重要組成部分?！斗桨浮诽岢?，對于那些總量指標(biāo)不足、需建設(shè)新項(xiàng)目的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），在確保完成能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)的情況下，可向能耗強(qiáng)度降低進(jìn)展順利、能源消費(fèi)總量指標(biāo)富余的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有償購買總量指標(biāo)，國家根據(jù)交易結(jié)果調(diào)整相關(guān)地區(qū)總量目標(biāo)并進(jìn)行考核?！斗桨浮诽岢龅挠媚軝?quán)交易方法，有助于能源消費(fèi)總量額度不夠用的地區(qū)滿足節(jié)能考核要求。

（三）實(shí)施用能預(yù)算管理，優(yōu)先保障居民生活和高附加值產(chǎn)業(yè)用能

既要保障能源需求的合理增長，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優(yōu)先級，是實(shí)施能耗雙控的難點(diǎn)所在。《方案》提出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要編制用能預(yù)算管理方案，預(yù)留一些能耗指標(biāo)，用于保障居民生活、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，體現(xiàn)了以人民為中心、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求。《方案》提出，推動能源要素向單位能耗產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目傾斜，這意味著能耗指標(biāo)要用于發(fā)展能耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立用能預(yù)算管理制度，能推動各地區(qū)將有限的能源資源用于優(yōu)先滿足人民美好生活需要和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應(yīng)能源、無限制使用能源”的粗放發(fā)展模式，遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。

（四）預(yù)留能源消費(fèi)總量指標(biāo)，支持國家重大項(xiàng)目建設(shè)

《方案》提出要求，國務(wù)院有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目建設(shè)時，要加強(qiáng)與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力。由黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的有關(guān)重大項(xiàng)目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標(biāo)，并報(bào)國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對項(xiàng)目能耗量實(shí)行減免。通過統(tǒng)籌國家重大項(xiàng)目和能耗雙控政策，增強(qiáng)政策之間的協(xié)同性，保障重大項(xiàng)目順利實(shí)施。

二、通過源頭控制、過程管理、結(jié)果考核，持續(xù)提高能源利用效率

能耗雙控目標(biāo)能否能順利完成，與經(jīng)濟(jì)的增速和結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，其中，高耗能項(xiàng)目的影響最為突出。《方案》提出全面加強(qiáng)能源消費(fèi)側(cè)事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動我國能源效率持續(xù)提高。

（一）強(qiáng)化節(jié)能審查制度，提升新上項(xiàng)目能效水平

對新建項(xiàng)目能源利用效率進(jìn)行事前謀劃和嚴(yán)格準(zhǔn)入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設(shè)備。《方案》提出，要嚴(yán)格實(shí)施節(jié)能審查制度，從源頭上嚴(yán)控新上項(xiàng)目能效水平；新上高耗能項(xiàng)目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策且能效達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平；未達(dá)到能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)進(jìn)度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項(xiàng)目緩批限批，新增高耗能項(xiàng)目須實(shí)行等量減量替代。堅(jiān)決管控高耗能高排放項(xiàng)目，對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的“兩高”項(xiàng)目，國家發(fā)展改革委還將會同有關(guān)部門加強(qiáng)窗口指導(dǎo)?？刂坪眯略龈吆哪茼?xiàng)目能效水平，有利于行業(yè)整體能源效率水平提高。

（二）加大節(jié)能管理力度，提高重點(diǎn)用能單位能源效率

項(xiàng)目投產(chǎn)后，加強(qiáng)用能過程管理、提升節(jié)能管理能力，是企業(yè)節(jié)能的重中之重。重點(diǎn)用能單位能源消費(fèi)量占全國能源消費(fèi)總量近60%，抓住重點(diǎn)用能單位就抓住了節(jié)能工作的牛鼻子。《方案》提出，重點(diǎn)用能單位要加強(qiáng)先進(jìn)節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用，鼓勵開展節(jié)能技術(shù)改造，深挖節(jié)能潛力；要加強(qiáng)能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，建立健全能源計(jì)量體系。為更好指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)《節(jié)約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動重點(diǎn)用能單位完善能源利用狀況報(bào)告制度，加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)；加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，壓實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任。通過企業(yè)自身提高節(jié)能管理能力，政府督促企業(yè)做好節(jié)能工作，不斷提升重點(diǎn)用能單位能源效率。

（三）完善能耗雙控考核，推動各地區(qū)能耗強(qiáng)度持續(xù)降低

能耗雙控考核是年度和每個五年規(guī)劃期針對地方政府能耗雙控工作開展的事后評價?！斗桨浮分赋?，要增加能耗強(qiáng)度降低指標(biāo)考核權(quán)重，合理設(shè)置能源消費(fèi)總量指標(biāo)考核權(quán)重；強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，考核結(jié)果交由干部主管部門作為對省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，獎勵優(yōu)秀、懲罰落后，對進(jìn)度嚴(yán)重滯后、工作不力地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。發(fā)揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動各地區(qū)能源利用效率持續(xù)提高。

三、通過預(yù)留指標(biāo)、超額免計(jì)、完善統(tǒng)計(jì)，推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在能源消費(fèi)側(cè)推動“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發(fā)展，是全球能源低碳轉(zhuǎn)型的大勢所趨，也是國際國內(nèi)關(guān)注的熱點(diǎn)話題?！斗桨浮吩趥鞒形覈茉聪M(fèi)側(cè)管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了鼓勵更多使用可再生能源的制度設(shè)計(jì)，有利于我國加快能源消費(fèi)側(cè)革命，為未來重塑能源消費(fèi)形態(tài)奠定基礎(chǔ)。

（一）超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵可再生能源消費(fèi)

可再生能源具有清潔、低碳等特點(diǎn)，是碳達(dá)峰、碳中和背景下加快發(fā)展的重要方向?！斗桨浮诽岢?，根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費(fèi)總量考核。這一政策可以激勵地方更積極的開發(fā)并使用可再生能源，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)，更好呈現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整效果

長期以來，核電、光伏、風(fēng)電等非化石能源在我國能源結(jié)構(gòu)中占比較小，統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)比較薄弱?！斗桨浮诽岢?，國家統(tǒng)計(jì)局要會同國家能源局做好全國非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完善非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)。進(jìn)一步完善非化石能源統(tǒng)計(jì)工作，將對我國完善能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)制度，夯實(shí)碳達(dá)峰、碳中和統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)發(fā)揮重要作用。

《方案》的發(fā)布，對于我國加快推進(jìn)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動節(jié)能和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。

（作者：伊文婧、白泉　國家發(fā)展改革委能源研究所）