前言

國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局(合稱“三部委”)在今年年初聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財(cái)建[2020]4號(hào))(“4號(hào)文”)與關(guān)于印發(fā)《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》的通知(財(cái)建[2020]5號(hào))(“5號(hào)文”)(與4號(hào)文合稱“補(bǔ)貼新政文件”)，對(duì)可再生能源的電價(jià)補(bǔ)貼作出制度性調(diào)整，并確立將電價(jià)補(bǔ)貼由目錄管理改為清單模式的原則。呼應(yīng)補(bǔ)貼新政文件的要求，國(guó)家財(cái)政部及國(guó)家能源局可再生能源信息管理中心(“信息中心”)于今年3月分別發(fā)布了《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》(財(cái)辦建[2020]6號(hào))(“6號(hào)文”)以及《關(guān)于可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單申報(bào)與審核工作有關(guān)要求的公告》(“信息中心公告”)，隨后，存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼清單申報(bào)及審核工作在各省區(qū)、分批次如火如荼地展開。截至目前，國(guó)家電網(wǎng)、內(nèi)蒙古、廣東、廣西、貴州、海南及云南的電網(wǎng)企業(yè)[1]已發(fā)布了2020年首批可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼清單中的若干批次。這對(duì)于未納入此前三部委已公布的第一至第七批可再生能源補(bǔ)貼目錄的、長(zhǎng)期等待“補(bǔ)貼確權(quán)”的存量項(xiàng)目來說，無疑是看到了一絲曙光。

一、何謂補(bǔ)貼清單制？

此前，我國(guó)對(duì)可再生能源項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼一直由三部委發(fā)布目錄來確權(quán)，自2012年發(fā)布第一批可再生能源電價(jià)附加目錄以來，至今總共公布了七批補(bǔ)貼目錄。補(bǔ)貼新政文件作出了“新老劃斷”的制度安排，國(guó)家不再發(fā)布可再生能源電價(jià)附加目錄，補(bǔ)貼新政文件印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目，將按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)、能源主管部門和信息中心審核后由電網(wǎng)企業(yè)納入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單，并按階段公布；前七批目錄內(nèi)項(xiàng)目直接列入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單。

我們認(rèn)為，目錄制調(diào)整為項(xiàng)目清單制，不僅簡(jiǎn)化可再生能源補(bǔ)貼申報(bào)的審批流程，同時(shí)可加速發(fā)電企業(yè)的項(xiàng)目補(bǔ)貼確權(quán)及補(bǔ)貼兌付進(jìn)度，利好企業(yè)融資以及電站交易。

存量項(xiàng)目：補(bǔ)貼確權(quán)分批公布，任重而道遠(yuǎn)

根據(jù)6號(hào)文的要求，前七批補(bǔ)貼目錄之外的存量項(xiàng)目將按“成熟一批、公布一批”的原則，分階段完成補(bǔ)貼清單的公布。其中，納入首批補(bǔ)貼清單的項(xiàng)目需滿足以下條件：

符合規(guī)劃的陸上/海上風(fēng)電、集中式光伏、非自然人分布式光伏、光熱、生物質(zhì)項(xiàng)目；

2006年及以后年度按規(guī)定完成核準(zhǔn)(備案)手續(xù)；

全部機(jī)組完成并網(wǎng)時(shí)間要求：風(fēng)電(2019年12月底前)，光伏(2017年7月底前，但光伏“領(lǐng)跑者”基地項(xiàng)目和2019年光伏競(jìng)價(jià)項(xiàng)目延長(zhǎng)至2019年12月底)，生物質(zhì)(2018年1月底前)；

按規(guī)模管理的須納入年度建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)；

上網(wǎng)電價(jià)已獲得主管部門批復(fù)。

理論而言2006年及以后完成核準(zhǔn)(備案)、且在2019年12月底前并網(wǎng)的合規(guī)光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)等項(xiàng)目均屬于存量項(xiàng)目，均可申請(qǐng)納入首批補(bǔ)貼清單；但我們注意到光伏和生物質(zhì)項(xiàng)目設(shè)定了更早的并網(wǎng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)(光伏“領(lǐng)跑者”基地項(xiàng)目和2019年光伏競(jìng)價(jià)項(xiàng)目除外)。據(jù)了解，此項(xiàng)區(qū)分主要考慮到截至該時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)光伏和生物質(zhì)電站累計(jì)裝機(jī)規(guī)模已基本完成“十三五”規(guī)劃的總量。這意味著，在首批補(bǔ)貼清單之后，還有大量光伏和生物質(zhì)電站等待補(bǔ)貼確權(quán)，該等存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼確權(quán)依然任重而道遠(yuǎn)。

新增項(xiàng)目：按“以收定支”確定當(dāng)年補(bǔ)貼總額，具體補(bǔ)貼確權(quán)待進(jìn)一步細(xì)則出臺(tái)

根據(jù)補(bǔ)貼新政文件，自2020年起，所有需補(bǔ)貼的新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目(“新項(xiàng)目”)均采取“以收定支”的方式確定，發(fā)改委和能源局將在不超過財(cái)政部確定的當(dāng)年年度新增補(bǔ)貼總額內(nèi)，合理確定新增裝機(jī)規(guī)模。此外，在滿足適用于存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼確權(quán)條件的基礎(chǔ)上，新項(xiàng)目還須在核準(zhǔn)(備案)時(shí)已“納入當(dāng)年可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼總額范圍內(nèi)”，方可取得補(bǔ)貼，該要求也是“以收定支”確定新項(xiàng)目的題中之義。

目前，國(guó)家尚未啟動(dòng)新項(xiàng)目補(bǔ)貼申報(bào)工作。我們從國(guó)家能源局了解到，預(yù)計(jì)新項(xiàng)目的補(bǔ)貼管理也會(huì)采取類似存量項(xiàng)目清單制模式，但對(duì)于新項(xiàng)目補(bǔ)貼申報(bào)啟動(dòng)時(shí)間，相關(guān)部門尚未有明確說法。

二、補(bǔ)貼資金如何撥付？

補(bǔ)貼新政文件對(duì)可再生能源補(bǔ)貼資金兌付的優(yōu)先劣后順序作出了原則性規(guī)定[2]。近日，國(guó)家財(cái)政部下發(fā)了包括《關(guān)于下達(dá)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》(財(cái)建[2020]208號(hào))(“208號(hào)文”)在內(nèi)的一系列文件，公布了2020年部分省份的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金的預(yù)算安排、資金撥付原則及順序等內(nèi)容。

補(bǔ)貼順位：優(yōu)先還是普通？

根據(jù)208號(hào)文及補(bǔ)貼新政文件的原則，本次財(cái)政部下達(dá)的補(bǔ)貼資金撥付順位分為三級(jí)[3]：


補(bǔ)貼新政文件及208號(hào)文均涉及到兩個(gè)關(guān)鍵的概念，即“優(yōu)先足額撥付”和“等比例撥付”。我們注意到，補(bǔ)貼新政文件將參與綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價(jià)的項(xiàng)目也納入優(yōu)先撥付補(bǔ)貼之列，但208號(hào)文并未將該等項(xiàng)目列為優(yōu)先級(jí)。電網(wǎng)企業(yè)表示其將根據(jù)財(cái)政部最新文件撥付補(bǔ)貼，因此參與綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價(jià)的項(xiàng)目只能暫按普通項(xiàng)目參與補(bǔ)貼等比例分配；但因該等項(xiàng)目在補(bǔ)貼新政文件中享有優(yōu)先級(jí)地位，且財(cái)政部也是補(bǔ)貼新政文件的聯(lián)合發(fā)布單位，不排除在財(cái)政部未來下達(dá)的補(bǔ)貼資金預(yù)算中重新將其列為優(yōu)先級(jí)項(xiàng)目。

至于“等比例撥付”，無論是補(bǔ)貼新政文件亦或本次208號(hào)文均未對(duì)“比例”作明確界定。根據(jù)目前主流的解釋，已進(jìn)入前七批目錄內(nèi)的普通項(xiàng)目的拖欠補(bǔ)貼也會(huì)進(jìn)入大盤子，與補(bǔ)貼新政下進(jìn)入補(bǔ)貼清單的普通項(xiàng)目一起參與剩余資金分配。

補(bǔ)貼發(fā)放優(yōu)先級(jí)的確定，使得納入補(bǔ)貼清單的全部非優(yōu)先級(jí)項(xiàng)目將被一視同仁，此舉無疑攤薄了補(bǔ)貼發(fā)放比例[4]。據(jù)了解，國(guó)家財(cái)政部尚未將本年度補(bǔ)貼資金完全撥付至電網(wǎng)企業(yè)及省級(jí)財(cái)政部門，預(yù)計(jì)進(jìn)入首批補(bǔ)貼清單的存量項(xiàng)目最快須今年年底方能收到補(bǔ)貼。

單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼：還能按全電量拿補(bǔ)貼嗎？

補(bǔ)貼新政文件還提及單個(gè)項(xiàng)目(未做存量和新增區(qū)分)按“合理利用小時(shí)數(shù)”核定補(bǔ)貼額度的原則，即，經(jīng)審核納入補(bǔ)貼清單的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按合理利用小時(shí)數(shù)核定中央財(cái)政補(bǔ)貼額度，超過該額度的部分不再享受補(bǔ)貼，但仍可按燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算。目前，“合理利用小時(shí)數(shù)”究竟如何核算仍未明確，也未有相關(guān)細(xì)則出臺(tái)澄清其與補(bǔ)貼總額的關(guān)系。即便如此，該項(xiàng)新政策無疑將改變此前按實(shí)際發(fā)電量核算單個(gè)項(xiàng)目可得補(bǔ)貼總額的辦法，并減少每個(gè)項(xiàng)目理論上可得的補(bǔ)貼總額。

此外，我們了解到多地電網(wǎng)企業(yè)近期陸續(xù)啟動(dòng)對(duì)光伏電站實(shí)際裝機(jī)容量和發(fā)電量的專項(xiàng)稽查行動(dòng)，并已查處了若干私自增容、騙取補(bǔ)貼的光伏用戶，這很可能是為了落實(shí)補(bǔ)貼新政文件下核定單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼金額而采取的“熱身”行動(dòng)。具體處罰、補(bǔ)救措施以及對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)貼及電價(jià)的影響，我們將在下一篇系列文章中分析。

三、應(yīng)對(duì)欠補(bǔ)：新政下的組合拳

可再生能源補(bǔ)貼新政可一定程度緩和發(fā)電企業(yè)的資金壓力，但按現(xiàn)行支付政策，多數(shù)存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼拖欠問題仍將長(zhǎng)期存在。為此，國(guó)家也在研究、完善除補(bǔ)貼外的產(chǎn)業(yè)支持政策或方案，例如：

(1) 綠證[5]。國(guó)于去年正式啟動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制[6]，補(bǔ)貼新政文件也要求自2021年初起實(shí)行配額制下的全面綠證交易，這表明國(guó)家將會(huì)系統(tǒng)性擴(kuò)大綠證適用范圍并推行強(qiáng)制交易制度，以使發(fā)電企業(yè)通過交易綠證逐步擺脫對(duì)補(bǔ)貼的依賴。

(2) 發(fā)債。國(guó)家相關(guān)部門正在研究通過國(guó)家電網(wǎng)等機(jī)構(gòu)，以發(fā)債方式解決可再生能源欠補(bǔ)問題，首期債券預(yù)計(jì)覆蓋“十三五”規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源項(xiàng)目，但利息及還款等方案有待確定。該發(fā)債方案若能落地，可較大程度紓解行業(yè)壓力。

(3) 融資創(chuàng)新。補(bǔ)貼新政文件明確提出，對(duì)于納入補(bǔ)貼清單的發(fā)電項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化原則合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動(dòng)其資產(chǎn)證券化進(jìn)程。

四、結(jié)語

2020年可再生能源補(bǔ)貼新政明確了目錄制向清單制的轉(zhuǎn)化，隨著以收定支、新增項(xiàng)目不新欠以及合規(guī)項(xiàng)目納入補(bǔ)貼清單等措施的落地，可再生能源項(xiàng)目的收益將更具可預(yù)見性和穩(wěn)定性。我們預(yù)計(jì)國(guó)家會(huì)進(jìn)一步出臺(tái)實(shí)施細(xì)則對(duì)相關(guān)問題予以明確，如合理利用小時(shí)數(shù)對(duì)補(bǔ)貼總額的核定方式等，以避免對(duì)可再生能源項(xiàng)目的評(píng)估、估值計(jì)算乃至交易造成不確定性。同時(shí)，我們期待應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼拖欠問題的配套政策能最終落地，以為可再生能源向全面平價(jià)過渡保駕護(hù)航。