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國家能源局近日發(fā)布了《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，國家能源局新能源司有關(guān)負(fù)責(zé)人就文件出臺的背景、目的、工作機(jī)制和競爭配置項(xiàng)目的要求等進(jìn)行解讀。
一、關(guān)于對《2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡稱《通知》）的解讀
（一）《通知》的背景和目的是什么？
近年來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電持續(xù)快速發(fā)展，技術(shù)水平不斷提升，成本顯著降低，開發(fā)建設(shè)質(zhì)量和消納利用明顯改善。2019年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），在具備條件的地區(qū)建設(shè)一批平價上網(wǎng)項(xiàng)目。與此同時，完善需國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目競爭配置機(jī)制，減少行業(yè)發(fā)展對國家補(bǔ)貼的依賴。2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電總的導(dǎo)向就是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，加快技術(shù)進(jìn)步和補(bǔ)貼強(qiáng)度降低，做好項(xiàng)目建設(shè)與消納能力協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）《通知》的總體要求是什么？
《通知》對2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)提出四項(xiàng)總體要求。一是積極推進(jìn)平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，在組織開展工作的時間順序上，先開展一批平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，再開展需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的競爭配置工作。二是嚴(yán)格規(guī)范補(bǔ)貼項(xiàng)目競爭配置，需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目均必須經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的競爭配置方式選擇，而且上網(wǎng)電價是重要競爭條件，優(yōu)先建設(shè)補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡力度大的項(xiàng)目。三是全面落實(shí)電力送出和消納條件，新增建設(shè)項(xiàng)目必須以電網(wǎng)具備消納能力為前提，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)棄光問題，在同等條件下對平價上網(wǎng)項(xiàng)目優(yōu)先保障電力送出和消納條件。四是優(yōu)化投資建設(shè)營商環(huán)境，要求省級能源主管部門對申請項(xiàng)目的土地使用等非技術(shù)成本降低的落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，并要求派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督。
二、關(guān)于對《2019年風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（以下簡稱《風(fēng)電工作方案》）的解讀
（一）《風(fēng)電工作方案》對風(fēng)電發(fā)展具有什么作用？
“十三五”以來，我國風(fēng)電有序平穩(wěn)發(fā)展，技術(shù)持續(xù)進(jìn)步，成本逐步降低。2019年一季度末，全國風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.89億千瓦，已達(dá)到“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的90%。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)電高質(zhì)量發(fā)展，國家能源局印發(fā)《風(fēng)電工作方案》，突出積極推進(jìn)平價上網(wǎng)和加大力度競爭配置的主攻方向，強(qiáng)化風(fēng)電項(xiàng)目的電力送出和消納保障，為提高風(fēng)電市場競爭力打好基礎(chǔ)，推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
（二）2019年各地區(qū)新增風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模必須符合什么條件？
各地區(qū)組織新增風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)必須符合兩個前提條件：一是依據(jù)規(guī)劃建設(shè)，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以及《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》對各?。▍^(qū)、市）均提出了2020年風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)目標(biāo)。本地區(qū)可以通過競爭配置方式分配的需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的總量規(guī)模的確定方法為：以本地區(qū)并網(wǎng)目標(biāo)為基準(zhǔn)，減去2018年底已累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量和已核準(zhǔn)有效且企業(yè)承諾繼續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目總規(guī)模；其中，分散式風(fēng)電、海上風(fēng)電、平價上網(wǎng)項(xiàng)目、國家能源局專項(xiàng)布置的示范試點(diǎn)項(xiàng)目和跨省跨區(qū)外送通道配套項(xiàng)目不計(jì)入測算。
二是嚴(yán)格將消納能力作為前提條件。各省級電網(wǎng)企業(yè)出具電力送出和消納意見，作為本年度各省級區(qū)域新增風(fēng)電建設(shè)規(guī)模的前提條件，以確保存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目均能高效利用，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)問題。即便是按照上述規(guī)劃依據(jù)本地區(qū)還可以有新的競爭配置風(fēng)電總量規(guī)模，但如果沒有消納能力，2019年也不能組織需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置。而且新的平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)也必須以具備消納能力為前提條件，不落實(shí)消納能力也不能建設(shè)。
（三）《風(fēng)電工作方案》對支持平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目有什么考慮？
總體上鼓勵并支持在同等條件下優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目。一是對2019年度已沒有需國家補(bǔ)貼競爭配置項(xiàng)目總量規(guī)模的地區(qū)，在確保具備消納條件的前提下，可開展建設(shè)與消納能力相匹配的平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目；二是在各地區(qū)消納能力配置方面，在不影響已并網(wǎng)和核準(zhǔn)有效項(xiàng)目的電力消納基礎(chǔ)上，測算確認(rèn)的消納能力優(yōu)先向新建平價上網(wǎng)項(xiàng)目配置。三是對已核準(zhǔn)在有效期的在建項(xiàng)目，如果消納能力有限，優(yōu)先落實(shí)自愿轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)的項(xiàng)目的電力送出和消納。
（四）2019年風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置的工作機(jī)制和具體要求是什么？
在工作的組織方式上，風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置延續(xù)以往方式。各?。▍^(qū)、市）需國家補(bǔ)貼風(fēng)電項(xiàng)目的總量規(guī)模按照國家有關(guān)規(guī)劃及實(shí)施機(jī)制和電網(wǎng)消納能力確定，各省級能源主管部門按照國家能源局的工作要求制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法），自行組織競爭將總量規(guī)模配置到具體項(xiàng)目。
在組織開展工作的先后順序上，2019年度先組織平價上網(wǎng)項(xiàng)目，在國家能源局公布2019年度第一批平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目名單之后，各省級能源主管部門再啟動需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電項(xiàng)目的競爭配置工作。
對競爭配置項(xiàng)目的建設(shè)方案，要求各省級能源主管部門按照《風(fēng)電工作方案》有關(guān)要求，制定2019年度風(fēng)電建設(shè)方案，包括新增建設(shè)規(guī)模及布局、競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）、送出消納能力意見等內(nèi)容，其中競爭配置上限電價為國家價格部門發(fā)布的指導(dǎo)價，不得采取各種方式設(shè)置下限電價。有關(guān)省級能源主管部門應(yīng)將年度風(fēng)電建設(shè)方案抄送國家能源局，國家能源局根據(jù)管理職責(zé)對年度風(fēng)電建設(shè)方案進(jìn)行監(jiān)督（但并不審批），對不符合規(guī)劃落實(shí)情況和公平競爭原則以及電力送出消納條件不落實(shí)的年度風(fēng)電建設(shè)方案提出整改意見。各省級能源主管部門按照年度風(fēng)電建設(shè)方案組織需國家補(bǔ)貼風(fēng)電的競爭配置工作。
（五）對競爭配置工作方案有什么指導(dǎo)意見和要求？
《風(fēng)電工作方案》附有《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案》（2019年版）（以下簡稱《指導(dǎo)方案》），對各省級能源主管部門制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）提供了指導(dǎo)，同時也提出了一些基本要求?？紤]各地區(qū)情況有所差別，不宜制定全國通用的競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）。各省級能源主管部門根據(jù)《指導(dǎo)方案》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）更具有針對性，可操作性也更強(qiáng)。
風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置有兩種方式：第一種方式為企業(yè)完成了項(xiàng)目前期工作，通過參加競爭配置進(jìn)入國家補(bǔ)貼范圍；第二種方式為地方政府部門完成了項(xiàng)目前期工作，通過競爭方式選擇項(xiàng)目投資企業(yè)。《指導(dǎo)方案》對兩種方式分別提出了競爭要素和參考評分標(biāo)準(zhǔn)，對最核心的競爭要素——申報電價提出明確要求：如果采取綜合評分法，電價權(quán)重不得低于40%；也可采取先技術(shù)評選、再電價比選的方式。另外，在企業(yè)能力的業(yè)績項(xiàng)評分要求中，對本?。▍^(qū)、市）業(yè)績分值也作了限制性規(guī)定，比例不應(yīng)超過業(yè)績分值的35%，該項(xiàng)規(guī)定主要是為了防止地方保護(hù)。
（六）如何對待存量在建風(fēng)電項(xiàng)目？
為保障企業(yè)合理利益和規(guī)范市場競爭，《風(fēng)電工作方案》明確，對已核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目建立項(xiàng)目信息管理臺賬，進(jìn)行分類指導(dǎo)?？紤]已核準(zhǔn)存量風(fēng)電項(xiàng)目已開展前期工作且有部分資金投入，為保障企業(yè)合理利益，符合國家風(fēng)電建設(shè)管理要求且在項(xiàng)目核準(zhǔn)有效期內(nèi)的風(fēng)電項(xiàng)目，執(zhí)行國家有關(guān)價格政策，不要求重新參與競爭配置。不滿足《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》中規(guī)定的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件有效期限的風(fēng)電項(xiàng)目，如項(xiàng)目單位希望繼續(xù)建設(shè)，需重新參與競爭配置或自愿轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)項(xiàng)目。
（七）對海上風(fēng)電項(xiàng)目有什么特殊管理要求？
目前，海上風(fēng)電項(xiàng)目度電補(bǔ)貼強(qiáng)度高，技術(shù)難度大，各方面建設(shè)條件協(xié)調(diào)復(fù)雜，應(yīng)該有序穩(wěn)妥建設(shè)。一是要求各有關(guān)省級能源主管部門根據(jù)海上風(fēng)電有關(guān)規(guī)劃有序推進(jìn)建設(shè)。各有關(guān)省級能源主管部門依據(jù)《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和國家能源局批復(fù)的本省級區(qū)域的海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃確定2020年底前可并網(wǎng)項(xiàng)目和可開工建設(shè)項(xiàng)目。為做好海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策調(diào)整銜接，還要求明確2021年底前可建成并網(wǎng)項(xiàng)目。為防止部分地區(qū)盲目推進(jìn)海上風(fēng)電建設(shè)，要求有關(guān)省級能源主管部門加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)管理，對核準(zhǔn)前置條件不齊全的海上風(fēng)電項(xiàng)目，核準(zhǔn)文件由項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法予以撤銷。二是考慮海上風(fēng)電與陸上風(fēng)電差別較大，現(xiàn)階段有一些特殊要求，有關(guān)省級能源主管部門應(yīng)對海上風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置制定專門的競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）。
（八）對新增建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目重點(diǎn)強(qiáng)化哪些建設(shè)條件？
為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，維護(hù)良好的投資營商環(huán)境，《風(fēng)電工作方案》提出對各類新建風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)落實(shí)的建設(shè)條件加強(qiáng)監(jiān)測核實(shí)的要求。一是對項(xiàng)目的土地使用可能涉及征收城鎮(zhèn)土地使用稅的，要求場址選擇避開相關(guān)土地范圍，而且地方政府有關(guān)部門不得以各種方式增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和項(xiàng)目不合理成本，要求省級能源主管部門加強(qiáng)有關(guān)政策條件的審核把關(guān)。二是對項(xiàng)目的電力送出和消納條件核實(shí)，要求省級能源主管部門會同國家能源局派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)督促電網(wǎng)企業(yè)測算論證消納能力，并投資建設(shè)接網(wǎng)及配套電網(wǎng)工程。
（九）為什么對風(fēng)電項(xiàng)目信息報送提出嚴(yán)格要求？
現(xiàn)階段，絕大多數(shù)風(fēng)電項(xiàng)目需要國家補(bǔ)貼，對項(xiàng)目補(bǔ)貼資格的復(fù)核是一項(xiàng)重要工作。國家能源局會同財(cái)政部、國家發(fā)展改革委，依托水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院設(shè)立了國家可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺，在該平臺系統(tǒng)對所有需國家補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行信息登記、電量監(jiān)測統(tǒng)計(jì)、補(bǔ)貼資金發(fā)放核算等管理工作。
2019年度風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)管理，對各?。▍^(qū)、市）新增需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的總量規(guī)模有嚴(yán)格的測算條件，對2018年底前并網(wǎng)裝機(jī)容量和核準(zhǔn)有效在建項(xiàng)目均需要嚴(yán)格核實(shí)，為此，對各地區(qū)和項(xiàng)目單位提出了限期完成存量項(xiàng)目信息填報的要求，逾期未填報、信息填報錯誤導(dǎo)致不能納入國家補(bǔ)助目錄，視為項(xiàng)目單位自動放棄補(bǔ)貼資格。
同時《風(fēng)電工作方案》中明確，對新建各類風(fēng)電項(xiàng)目也要求完善信息填報，特別是土地使用等非技術(shù)成本相關(guān)政策落實(shí)情況、電力送出和消納落實(shí)情況等重要建設(shè)條件。這樣做有利于完善風(fēng)電項(xiàng)目的信息化管理，有利于更好地落實(shí)“放管服”的工作要求，有利于風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)與接網(wǎng)等電網(wǎng)工程的建設(shè)進(jìn)度銜接，有利于全方位加強(qiáng)對風(fēng)電建設(shè)和運(yùn)行有關(guān)政策落實(shí)的監(jiān)測管理。
三、關(guān)于對《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（以下簡稱《光伏工作方案》）的解讀
（一）《光伏工作方案》出臺背景和起草過程？
近年來，國家能源局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，積極推動新能源發(fā)展。在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)水平明顯提升，成本下降成效顯著。2018年底光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時，均居世界首位，在推動能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，光伏發(fā)電迅猛增長也帶來補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大、部分地區(qū)棄光限電等問題，需要根據(jù)發(fā)展實(shí)際和新形勢新要求，調(diào)整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策，既要適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型要求進(jìn)一步擴(kuò)大光伏發(fā)電規(guī)模，又要處理好與電網(wǎng)消納和財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)系，推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
2018年下半年，國家能源局即著手與有關(guān)部門溝通研究2019年光伏建設(shè)政策思路。2019年2月中下旬，分三次組織召開了有企業(yè)，行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、專家、媒體、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)及省級能源主管部門參加的座談會，充分聽取意見，研究完善政策思路。之后又多次召開討論會反復(fù)研究，在此基礎(chǔ)上形成《光伏工作方案》（征求意見稿），于4月12日通過國家能源局門戶網(wǎng)站向社會公開征求意見（4月26日截止），并委托行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會征求光伏企業(yè)意見。根據(jù)征求意見情況對《光伏工作方案》做了進(jìn)一步修改完善。5月8日國家能源局領(lǐng)導(dǎo)主持召開會議，向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、地方反饋征求意見情況，為保障政策科學(xué)有效和平穩(wěn)實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。
（二）《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設(shè)機(jī)制是什么？
今年光伏發(fā)展政策的基本考慮是“穩(wěn)、轉(zhuǎn)、改”，穩(wěn)就是穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，轉(zhuǎn)就是推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，改就是改革光伏發(fā)電管理機(jī)制、完善光伏發(fā)電發(fā)展政策。
總體思路是市場導(dǎo)向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)。市場導(dǎo)向就是要落實(shí)“放管服”改革要求，能交給市場的就交給市場，必須由政府管理的也要采用市場化的辦法，國家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；競爭配置就是需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）原則上都要采取競爭配置方式確定項(xiàng)目業(yè)主和電價補(bǔ)貼，國家不再給各省下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模；以收定支就是根據(jù)籌資能力確定補(bǔ)貼規(guī)模，按補(bǔ)貼規(guī)模由市場確定需要補(bǔ)貼的光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；分類管理就是將光伏發(fā)電項(xiàng)目分為不需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目和需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目兩類，并根據(jù)需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和補(bǔ)貼政策，分類組織實(shí)施；穩(wěn)中求進(jìn)就是要穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，在2018年基礎(chǔ)上保持光伏產(chǎn)業(yè)合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度，促進(jìn)光伏發(fā)電及上游制造業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
《光伏工作方案》對今后光伏發(fā)電建設(shè)管理在機(jī)制上做了調(diào)整，具體講可以概括為“六個定”，即財(cái)政部門定補(bǔ)貼額度、價格部門定價格上限、能源部門定競爭規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力。實(shí)行這個新機(jī)制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場化導(dǎo)向更明確、補(bǔ)貼退坡信號更清晰、財(cái)政補(bǔ)貼和消納能力落實(shí)的要求更強(qiáng)化、“放管服”的改革方向更堅(jiān)定。
（三）《光伏工作方案》的政策定位是什么？對未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目如何考慮？
《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，即只有2019年新建的需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）才可以參與補(bǔ)貼競價，其中《光伏工作方案》印發(fā)前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。
近年來光伏發(fā)電發(fā)展迅速，一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動能源轉(zhuǎn)型，在國家下達(dá)規(guī)模之外自行安排了一些項(xiàng)目。從前期統(tǒng)計(jì)梳理的情況來看，這類項(xiàng)目總量還不小。按照國家相關(guān)政策，未納入國家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目不納入國家補(bǔ)貼范圍。如果允許這類項(xiàng)目參與2019年補(bǔ)貼競價，勢必會擠占今年新建項(xiàng)目規(guī)模，進(jìn)而影響上游制造產(chǎn)能合理釋放，同時今年安排的30億元補(bǔ)貼目的是支持本年度光伏發(fā)電新建項(xiàng)目，保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度?；谏鲜隹紤]，《光伏工作方案》明確今年參與補(bǔ)貼競價的范圍是2019年新建項(xiàng)目。鑒于未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)形成一定規(guī)模且對能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，存在這類項(xiàng)目的省份要根據(jù)本省實(shí)際積極采取措施妥善解決，國家能源局也將會同有關(guān)部門在研究相關(guān)政策時統(tǒng)籌考慮，通過轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)項(xiàng)目、綠證交易等措施逐步解決。
（四）需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目組織實(shí)施的工作機(jī)制是什么？
鑒于光伏扶貧項(xiàng)目國家有專門政策規(guī)定，戶用光伏項(xiàng)目實(shí)行切塊管理，因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上均由地方通過競爭配置方式組織項(xiàng)目、國家通過競價排序確定補(bǔ)貼名單。具體工作機(jī)制為：
1. 省級能源主管部門負(fù)責(zé)競爭配置項(xiàng)目的組織實(shí)施，按照《光伏工作方案》要求，嚴(yán)格規(guī)范操作，及時組織本省擬參與全國補(bǔ)貼競價項(xiàng)目，按時向國家能源局報送擬申報補(bǔ)貼項(xiàng)目的有關(guān)信息。需要說明的是，對于業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開展前期工作且經(jīng)地方政府確認(rèn)的項(xiàng)目，根據(jù)《光伏工作方案》意見，可不進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主競爭配置，通過省級能源主管部門直接申報國家補(bǔ)貼競價。這樣做，既體現(xiàn)了對業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目的支持，也保障了已開展前期工作項(xiàng)目業(yè)主的合理權(quán)益。
2. 國家能源局主要負(fù)責(zé)對各地申報的補(bǔ)貼競價項(xiàng)目按《光伏工作方案》確定的規(guī)則進(jìn)行全國競價排序，確定納入國家補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目名單。
3. 為加強(qiáng)對今年光伏發(fā)電建設(shè)工作的監(jiān)管，保證公平公正、規(guī)范開展相關(guān)工作，《光伏工作方案》要求國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)需提前介入和參與消納能力論證、競爭配置工作方案制定等工作，加強(qiáng)對監(jiān)管區(qū)域電網(wǎng)消納能力論證、項(xiàng)目競爭配置、電網(wǎng)送出落實(shí)、項(xiàng)目并網(wǎng)和消納等事項(xiàng)的監(jiān)管。
（五）補(bǔ)貼競價項(xiàng)目申報需具備什么條件？
企業(yè)申報競價補(bǔ)貼項(xiàng)目需具備以下條件。一是項(xiàng)目必須是2019年新建項(xiàng)目，其中《光伏工作方案》發(fā)布前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。二是項(xiàng)目所在地符合市場環(huán)境監(jiān)測管理要求，項(xiàng)目具備接入和消納條件。普通光伏項(xiàng)目需按單個項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。三是項(xiàng)目具備土地（場地）建設(shè)條件，需提供土地（場地）落實(shí)的支持文件。此外，由于競爭配置原則上一年組織一次，企業(yè)需要按照地方競爭配置工作方案及信息上報時間、內(nèi)容要求等，及時準(zhǔn)確向地方能源主管部門上報信息。
（六）為什么把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競價？
將需要國家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一競價，通過市場手段充分競爭，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來工商業(yè)分布式光伏發(fā)展迅速，市場規(guī)模和占比持續(xù)提高，從成本和競價能力看，已經(jīng)具備了和普通電站競爭的實(shí)力和條件。另一方面把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競價，由市場競爭確定規(guī)模份額，避免了對工商業(yè)分布式和普通電站人為進(jìn)行資金切塊分配，更加公平合理。
（七）國家是否出臺統(tǒng)一的項(xiàng)目競爭配置辦法，具體有何考慮？
為了規(guī)范地方競爭配置工作，《光伏工作方案》對地方競爭配置提出了原則要求，明確了主要的競爭要素，即競爭配置工作方案要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全質(zhì)量、建設(shè)條件等要求，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，保障充分合理競爭，嚴(yán)禁限價競爭或變相設(shè)置中標(biāo)底線價格，各地在競爭配置中要認(rèn)真落實(shí)。同時考慮各地情況千差萬別，為使競爭配置方案更加符合各地實(shí)際，《光伏工作方案》明確由各省根據(jù)各自實(shí)際按本通知要求制定適合本省的競爭配置工作方案，國家不出臺統(tǒng)一的競爭配置辦法。這樣既保證了競爭配置總的原則和方向統(tǒng)一，又給各省一定的靈活性。此外，各省組織的項(xiàng)目后續(xù)還要參加全國統(tǒng)一競價排序，這對各省做好競爭配置工作也是一種把關(guān)和監(jiān)督，有利于確保工作質(zhì)量，提高工作效率。
（八）上網(wǎng)電價修正規(guī)則是如何考慮的？
《光伏工作方案》明確，國家能源局根據(jù)修正后的上網(wǎng)電價報價由低到高遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目，其核心是在國家財(cái)政主管部門確定的2019年補(bǔ)貼資金預(yù)算總額下，優(yōu)先支持電價退坡力度大的項(xiàng)目，以加速補(bǔ)貼退坡，擴(kuò)大市場規(guī)模。對于不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目申報電價進(jìn)行修正，主要是考慮資源條件和建設(shè)成本等差異，通過電價修正使得各地各類項(xiàng)目具有可比性，具備在全國統(tǒng)一競價排序的條件，同時也避免了對不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼資金切塊分配。
按照修正后電價進(jìn)行排序遴選，機(jī)制上與2019年光伏電價政策是銜接的，且電價補(bǔ)貼退坡力度大的項(xiàng)目靠前排序，也符合光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和降成本、去補(bǔ)貼方向。政策制定過程中，也研究過按補(bǔ)貼強(qiáng)度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來看，各省燃煤標(biāo)桿電價不一，甘肅、新疆、內(nèi)蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)燃煤標(biāo)桿電價普遍偏低，所以綜合考慮與現(xiàn)行電價機(jī)制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒有采用這種辦法。
（九）補(bǔ)貼競價項(xiàng)目電價補(bǔ)貼如何計(jì)算？
在全國排序累計(jì)補(bǔ)貼總額時，先按“度電補(bǔ)貼強(qiáng)度×裝機(jī)容量×年利用小時數(shù)”計(jì)算各項(xiàng)目年補(bǔ)貼額，然后逐個項(xiàng)目累加計(jì)算總額。對于年利用小時數(shù)，有保障小時的按保障小時計(jì)算；未規(guī)定保障小時的，按II類地區(qū)1300、III類地區(qū)1100基礎(chǔ)小時計(jì)算。需要說明的是，這個小時數(shù)只是為全國補(bǔ)貼競價排序時計(jì)算補(bǔ)貼總額用，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營時按照實(shí)際上網(wǎng)電量（普通電站和全額上網(wǎng)模式分布式）或全電量（“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式）獲得補(bǔ)貼。
（十）戶用光伏350萬千瓦規(guī)模是如何考慮的？文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏適用什么政策？
為支持戶用光伏發(fā)展，綜合考慮財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額、戶用光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度以及2018年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目等因素，同時兼顧戶用光伏和補(bǔ)貼競價項(xiàng)目關(guān)系，參考近幾年戶用光伏的實(shí)際發(fā)展情況以及2019年安排一個月時間的建設(shè)緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國家補(bǔ)貼規(guī)模的新建戶用光伏350萬千瓦，對應(yīng)補(bǔ)貼預(yù)算7.5億元。
對文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏項(xiàng)目，《光伏工作方案》明確可按規(guī)定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報，經(jīng)當(dāng)?shù)貍浒笝C(jī)關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核確認(rèn)后，納入2019年財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，執(zhí)行《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2019〕761號）。
（十一）如何保障列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施？
列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期落實(shí)實(shí)施是保障今年光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”發(fā)展目標(biāo)的重要條件。為保障列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施，《光伏工作方案》提出了明確要求。一是明確項(xiàng)目申報前置條件，設(shè)定合理申報門檻。一方面，為保證列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期建成并網(wǎng)，門檻不能過低；另一方面為保證項(xiàng)目補(bǔ)貼競價的充分性，門檻也不能太高。據(jù)此，《光伏工作方案》規(guī)定普通光伏項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目需提供申報項(xiàng)目接網(wǎng)消納條件、土地（場地）落實(shí)情況支持性文件。普通光伏項(xiàng)目需按單個項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。二是明確建設(shè)期限。對逾期未建成并網(wǎng)項(xiàng)目，每逾期一個季度并網(wǎng)電價補(bǔ)貼降低0.01元/千瓦時，在申報投產(chǎn)所在季度后兩個季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，取消項(xiàng)目補(bǔ)貼資格。三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。將各省列入國家補(bǔ)貼范圍光伏發(fā)電項(xiàng)目逾期未建成并網(wǎng)情況作為光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價和下一年度申報的重要因素。此外，各省在制定本地區(qū)域統(tǒng)一的競爭性配置資源工作方案時，應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際情況制定保障項(xiàng)目順利實(shí)施的具體要求。
一、關(guān)于對《2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡稱《通知》）的解讀
（一）《通知》的背景和目的是什么？
近年來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電持續(xù)快速發(fā)展，技術(shù)水平不斷提升，成本顯著降低，開發(fā)建設(shè)質(zhì)量和消納利用明顯改善。2019年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），在具備條件的地區(qū)建設(shè)一批平價上網(wǎng)項(xiàng)目。與此同時，完善需國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目競爭配置機(jī)制，減少行業(yè)發(fā)展對國家補(bǔ)貼的依賴。2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電總的導(dǎo)向就是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，加快技術(shù)進(jìn)步和補(bǔ)貼強(qiáng)度降低，做好項(xiàng)目建設(shè)與消納能力協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）《通知》的總體要求是什么？
《通知》對2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)提出四項(xiàng)總體要求。一是積極推進(jìn)平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，在組織開展工作的時間順序上，先開展一批平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，再開展需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的競爭配置工作。二是嚴(yán)格規(guī)范補(bǔ)貼項(xiàng)目競爭配置，需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目均必須經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的競爭配置方式選擇，而且上網(wǎng)電價是重要競爭條件，優(yōu)先建設(shè)補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡力度大的項(xiàng)目。三是全面落實(shí)電力送出和消納條件，新增建設(shè)項(xiàng)目必須以電網(wǎng)具備消納能力為前提，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)棄光問題，在同等條件下對平價上網(wǎng)項(xiàng)目優(yōu)先保障電力送出和消納條件。四是優(yōu)化投資建設(shè)營商環(huán)境，要求省級能源主管部門對申請項(xiàng)目的土地使用等非技術(shù)成本降低的落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，并要求派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督。
二、關(guān)于對《2019年風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（以下簡稱《風(fēng)電工作方案》）的解讀
（一）《風(fēng)電工作方案》對風(fēng)電發(fā)展具有什么作用？
“十三五”以來，我國風(fēng)電有序平穩(wěn)發(fā)展，技術(shù)持續(xù)進(jìn)步，成本逐步降低。2019年一季度末，全國風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.89億千瓦，已達(dá)到“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的90%。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)電高質(zhì)量發(fā)展，國家能源局印發(fā)《風(fēng)電工作方案》，突出積極推進(jìn)平價上網(wǎng)和加大力度競爭配置的主攻方向，強(qiáng)化風(fēng)電項(xiàng)目的電力送出和消納保障，為提高風(fēng)電市場競爭力打好基礎(chǔ)，推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
（二）2019年各地區(qū)新增風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模必須符合什么條件？
各地區(qū)組織新增風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)必須符合兩個前提條件：一是依據(jù)規(guī)劃建設(shè)，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以及《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》對各?。▍^(qū)、市）均提出了2020年風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)目標(biāo)。本地區(qū)可以通過競爭配置方式分配的需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的總量規(guī)模的確定方法為：以本地區(qū)并網(wǎng)目標(biāo)為基準(zhǔn)，減去2018年底已累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量和已核準(zhǔn)有效且企業(yè)承諾繼續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目總規(guī)模；其中，分散式風(fēng)電、海上風(fēng)電、平價上網(wǎng)項(xiàng)目、國家能源局專項(xiàng)布置的示范試點(diǎn)項(xiàng)目和跨省跨區(qū)外送通道配套項(xiàng)目不計(jì)入測算。
二是嚴(yán)格將消納能力作為前提條件。各省級電網(wǎng)企業(yè)出具電力送出和消納意見，作為本年度各省級區(qū)域新增風(fēng)電建設(shè)規(guī)模的前提條件，以確保存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目均能高效利用，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)問題。即便是按照上述規(guī)劃依據(jù)本地區(qū)還可以有新的競爭配置風(fēng)電總量規(guī)模，但如果沒有消納能力，2019年也不能組織需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置。而且新的平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)也必須以具備消納能力為前提條件，不落實(shí)消納能力也不能建設(shè)。
（三）《風(fēng)電工作方案》對支持平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目有什么考慮？
總體上鼓勵并支持在同等條件下優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目。一是對2019年度已沒有需國家補(bǔ)貼競爭配置項(xiàng)目總量規(guī)模的地區(qū)，在確保具備消納條件的前提下，可開展建設(shè)與消納能力相匹配的平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目；二是在各地區(qū)消納能力配置方面，在不影響已并網(wǎng)和核準(zhǔn)有效項(xiàng)目的電力消納基礎(chǔ)上，測算確認(rèn)的消納能力優(yōu)先向新建平價上網(wǎng)項(xiàng)目配置。三是對已核準(zhǔn)在有效期的在建項(xiàng)目，如果消納能力有限，優(yōu)先落實(shí)自愿轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)的項(xiàng)目的電力送出和消納。
（四）2019年風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置的工作機(jī)制和具體要求是什么？
在工作的組織方式上，風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置延續(xù)以往方式。各?。▍^(qū)、市）需國家補(bǔ)貼風(fēng)電項(xiàng)目的總量規(guī)模按照國家有關(guān)規(guī)劃及實(shí)施機(jī)制和電網(wǎng)消納能力確定，各省級能源主管部門按照國家能源局的工作要求制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法），自行組織競爭將總量規(guī)模配置到具體項(xiàng)目。
在組織開展工作的先后順序上，2019年度先組織平價上網(wǎng)項(xiàng)目，在國家能源局公布2019年度第一批平價上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目名單之后，各省級能源主管部門再啟動需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電項(xiàng)目的競爭配置工作。
對競爭配置項(xiàng)目的建設(shè)方案，要求各省級能源主管部門按照《風(fēng)電工作方案》有關(guān)要求，制定2019年度風(fēng)電建設(shè)方案，包括新增建設(shè)規(guī)模及布局、競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）、送出消納能力意見等內(nèi)容，其中競爭配置上限電價為國家價格部門發(fā)布的指導(dǎo)價，不得采取各種方式設(shè)置下限電價。有關(guān)省級能源主管部門應(yīng)將年度風(fēng)電建設(shè)方案抄送國家能源局，國家能源局根據(jù)管理職責(zé)對年度風(fēng)電建設(shè)方案進(jìn)行監(jiān)督（但并不審批），對不符合規(guī)劃落實(shí)情況和公平競爭原則以及電力送出消納條件不落實(shí)的年度風(fēng)電建設(shè)方案提出整改意見。各省級能源主管部門按照年度風(fēng)電建設(shè)方案組織需國家補(bǔ)貼風(fēng)電的競爭配置工作。
（五）對競爭配置工作方案有什么指導(dǎo)意見和要求？
《風(fēng)電工作方案》附有《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案》（2019年版）（以下簡稱《指導(dǎo)方案》），對各省級能源主管部門制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）提供了指導(dǎo)，同時也提出了一些基本要求?？紤]各地區(qū)情況有所差別，不宜制定全國通用的競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）。各省級能源主管部門根據(jù)《指導(dǎo)方案》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）更具有針對性，可操作性也更強(qiáng)。
風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置有兩種方式：第一種方式為企業(yè)完成了項(xiàng)目前期工作，通過參加競爭配置進(jìn)入國家補(bǔ)貼范圍；第二種方式為地方政府部門完成了項(xiàng)目前期工作，通過競爭方式選擇項(xiàng)目投資企業(yè)。《指導(dǎo)方案》對兩種方式分別提出了競爭要素和參考評分標(biāo)準(zhǔn)，對最核心的競爭要素——申報電價提出明確要求：如果采取綜合評分法，電價權(quán)重不得低于40%；也可采取先技術(shù)評選、再電價比選的方式。另外，在企業(yè)能力的業(yè)績項(xiàng)評分要求中，對本?。▍^(qū)、市）業(yè)績分值也作了限制性規(guī)定，比例不應(yīng)超過業(yè)績分值的35%，該項(xiàng)規(guī)定主要是為了防止地方保護(hù)。
（六）如何對待存量在建風(fēng)電項(xiàng)目？
為保障企業(yè)合理利益和規(guī)范市場競爭，《風(fēng)電工作方案》明確，對已核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目建立項(xiàng)目信息管理臺賬，進(jìn)行分類指導(dǎo)?？紤]已核準(zhǔn)存量風(fēng)電項(xiàng)目已開展前期工作且有部分資金投入，為保障企業(yè)合理利益，符合國家風(fēng)電建設(shè)管理要求且在項(xiàng)目核準(zhǔn)有效期內(nèi)的風(fēng)電項(xiàng)目，執(zhí)行國家有關(guān)價格政策，不要求重新參與競爭配置。不滿足《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》中規(guī)定的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件有效期限的風(fēng)電項(xiàng)目，如項(xiàng)目單位希望繼續(xù)建設(shè)，需重新參與競爭配置或自愿轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)項(xiàng)目。
（七）對海上風(fēng)電項(xiàng)目有什么特殊管理要求？
目前，海上風(fēng)電項(xiàng)目度電補(bǔ)貼強(qiáng)度高，技術(shù)難度大，各方面建設(shè)條件協(xié)調(diào)復(fù)雜，應(yīng)該有序穩(wěn)妥建設(shè)。一是要求各有關(guān)省級能源主管部門根據(jù)海上風(fēng)電有關(guān)規(guī)劃有序推進(jìn)建設(shè)。各有關(guān)省級能源主管部門依據(jù)《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和國家能源局批復(fù)的本省級區(qū)域的海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃確定2020年底前可并網(wǎng)項(xiàng)目和可開工建設(shè)項(xiàng)目。為做好海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策調(diào)整銜接，還要求明確2021年底前可建成并網(wǎng)項(xiàng)目。為防止部分地區(qū)盲目推進(jìn)海上風(fēng)電建設(shè)，要求有關(guān)省級能源主管部門加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)管理，對核準(zhǔn)前置條件不齊全的海上風(fēng)電項(xiàng)目，核準(zhǔn)文件由項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法予以撤銷。二是考慮海上風(fēng)電與陸上風(fēng)電差別較大，現(xiàn)階段有一些特殊要求，有關(guān)省級能源主管部門應(yīng)對海上風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置制定專門的競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）。
（八）對新增建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目重點(diǎn)強(qiáng)化哪些建設(shè)條件？
為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，維護(hù)良好的投資營商環(huán)境，《風(fēng)電工作方案》提出對各類新建風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)落實(shí)的建設(shè)條件加強(qiáng)監(jiān)測核實(shí)的要求。一是對項(xiàng)目的土地使用可能涉及征收城鎮(zhèn)土地使用稅的，要求場址選擇避開相關(guān)土地范圍，而且地方政府有關(guān)部門不得以各種方式增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和項(xiàng)目不合理成本，要求省級能源主管部門加強(qiáng)有關(guān)政策條件的審核把關(guān)。二是對項(xiàng)目的電力送出和消納條件核實(shí)，要求省級能源主管部門會同國家能源局派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)督促電網(wǎng)企業(yè)測算論證消納能力，并投資建設(shè)接網(wǎng)及配套電網(wǎng)工程。
（九）為什么對風(fēng)電項(xiàng)目信息報送提出嚴(yán)格要求？
現(xiàn)階段，絕大多數(shù)風(fēng)電項(xiàng)目需要國家補(bǔ)貼，對項(xiàng)目補(bǔ)貼資格的復(fù)核是一項(xiàng)重要工作。國家能源局會同財(cái)政部、國家發(fā)展改革委，依托水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院設(shè)立了國家可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺，在該平臺系統(tǒng)對所有需國家補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行信息登記、電量監(jiān)測統(tǒng)計(jì)、補(bǔ)貼資金發(fā)放核算等管理工作。
2019年度風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)管理，對各?。▍^(qū)、市）新增需國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的總量規(guī)模有嚴(yán)格的測算條件，對2018年底前并網(wǎng)裝機(jī)容量和核準(zhǔn)有效在建項(xiàng)目均需要嚴(yán)格核實(shí)，為此，對各地區(qū)和項(xiàng)目單位提出了限期完成存量項(xiàng)目信息填報的要求，逾期未填報、信息填報錯誤導(dǎo)致不能納入國家補(bǔ)助目錄，視為項(xiàng)目單位自動放棄補(bǔ)貼資格。
同時《風(fēng)電工作方案》中明確，對新建各類風(fēng)電項(xiàng)目也要求完善信息填報，特別是土地使用等非技術(shù)成本相關(guān)政策落實(shí)情況、電力送出和消納落實(shí)情況等重要建設(shè)條件。這樣做有利于完善風(fēng)電項(xiàng)目的信息化管理，有利于更好地落實(shí)“放管服”的工作要求，有利于風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)與接網(wǎng)等電網(wǎng)工程的建設(shè)進(jìn)度銜接，有利于全方位加強(qiáng)對風(fēng)電建設(shè)和運(yùn)行有關(guān)政策落實(shí)的監(jiān)測管理。
三、關(guān)于對《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（以下簡稱《光伏工作方案》）的解讀
（一）《光伏工作方案》出臺背景和起草過程？
近年來，國家能源局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，積極推動新能源發(fā)展。在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)水平明顯提升，成本下降成效顯著。2018年底光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時，均居世界首位，在推動能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，光伏發(fā)電迅猛增長也帶來補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大、部分地區(qū)棄光限電等問題，需要根據(jù)發(fā)展實(shí)際和新形勢新要求，調(diào)整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策，既要適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型要求進(jìn)一步擴(kuò)大光伏發(fā)電規(guī)模，又要處理好與電網(wǎng)消納和財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)系，推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
2018年下半年，國家能源局即著手與有關(guān)部門溝通研究2019年光伏建設(shè)政策思路。2019年2月中下旬，分三次組織召開了有企業(yè)，行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、專家、媒體、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)及省級能源主管部門參加的座談會，充分聽取意見，研究完善政策思路。之后又多次召開討論會反復(fù)研究，在此基礎(chǔ)上形成《光伏工作方案》（征求意見稿），于4月12日通過國家能源局門戶網(wǎng)站向社會公開征求意見（4月26日截止），并委托行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會征求光伏企業(yè)意見。根據(jù)征求意見情況對《光伏工作方案》做了進(jìn)一步修改完善。5月8日國家能源局領(lǐng)導(dǎo)主持召開會議，向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、地方反饋征求意見情況，為保障政策科學(xué)有效和平穩(wěn)實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。
（二）《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設(shè)機(jī)制是什么？
今年光伏發(fā)展政策的基本考慮是“穩(wěn)、轉(zhuǎn)、改”，穩(wěn)就是穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，轉(zhuǎn)就是推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，改就是改革光伏發(fā)電管理機(jī)制、完善光伏發(fā)電發(fā)展政策。
總體思路是市場導(dǎo)向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)。市場導(dǎo)向就是要落實(shí)“放管服”改革要求，能交給市場的就交給市場，必須由政府管理的也要采用市場化的辦法，國家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；競爭配置就是需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）原則上都要采取競爭配置方式確定項(xiàng)目業(yè)主和電價補(bǔ)貼，國家不再給各省下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模；以收定支就是根據(jù)籌資能力確定補(bǔ)貼規(guī)模，按補(bǔ)貼規(guī)模由市場確定需要補(bǔ)貼的光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；分類管理就是將光伏發(fā)電項(xiàng)目分為不需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目和需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目兩類，并根據(jù)需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和補(bǔ)貼政策，分類組織實(shí)施；穩(wěn)中求進(jìn)就是要穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，在2018年基礎(chǔ)上保持光伏產(chǎn)業(yè)合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度，促進(jìn)光伏發(fā)電及上游制造業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
《光伏工作方案》對今后光伏發(fā)電建設(shè)管理在機(jī)制上做了調(diào)整，具體講可以概括為“六個定”，即財(cái)政部門定補(bǔ)貼額度、價格部門定價格上限、能源部門定競爭規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力。實(shí)行這個新機(jī)制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場化導(dǎo)向更明確、補(bǔ)貼退坡信號更清晰、財(cái)政補(bǔ)貼和消納能力落實(shí)的要求更強(qiáng)化、“放管服”的改革方向更堅(jiān)定。
（三）《光伏工作方案》的政策定位是什么？對未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目如何考慮？
《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，即只有2019年新建的需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）才可以參與補(bǔ)貼競價，其中《光伏工作方案》印發(fā)前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。
近年來光伏發(fā)電發(fā)展迅速，一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動能源轉(zhuǎn)型，在國家下達(dá)規(guī)模之外自行安排了一些項(xiàng)目。從前期統(tǒng)計(jì)梳理的情況來看，這類項(xiàng)目總量還不小。按照國家相關(guān)政策，未納入國家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目不納入國家補(bǔ)貼范圍。如果允許這類項(xiàng)目參與2019年補(bǔ)貼競價，勢必會擠占今年新建項(xiàng)目規(guī)模，進(jìn)而影響上游制造產(chǎn)能合理釋放，同時今年安排的30億元補(bǔ)貼目的是支持本年度光伏發(fā)電新建項(xiàng)目，保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度?；谏鲜隹紤]，《光伏工作方案》明確今年參與補(bǔ)貼競價的范圍是2019年新建項(xiàng)目。鑒于未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)形成一定規(guī)模且對能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，存在這類項(xiàng)目的省份要根據(jù)本省實(shí)際積極采取措施妥善解決，國家能源局也將會同有關(guān)部門在研究相關(guān)政策時統(tǒng)籌考慮，通過轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)項(xiàng)目、綠證交易等措施逐步解決。
（四）需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目組織實(shí)施的工作機(jī)制是什么？
鑒于光伏扶貧項(xiàng)目國家有專門政策規(guī)定，戶用光伏項(xiàng)目實(shí)行切塊管理，因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上均由地方通過競爭配置方式組織項(xiàng)目、國家通過競價排序確定補(bǔ)貼名單。具體工作機(jī)制為：
1. 省級能源主管部門負(fù)責(zé)競爭配置項(xiàng)目的組織實(shí)施，按照《光伏工作方案》要求，嚴(yán)格規(guī)范操作，及時組織本省擬參與全國補(bǔ)貼競價項(xiàng)目，按時向國家能源局報送擬申報補(bǔ)貼項(xiàng)目的有關(guān)信息。需要說明的是，對于業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開展前期工作且經(jīng)地方政府確認(rèn)的項(xiàng)目，根據(jù)《光伏工作方案》意見，可不進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主競爭配置，通過省級能源主管部門直接申報國家補(bǔ)貼競價。這樣做，既體現(xiàn)了對業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目的支持，也保障了已開展前期工作項(xiàng)目業(yè)主的合理權(quán)益。
2. 國家能源局主要負(fù)責(zé)對各地申報的補(bǔ)貼競價項(xiàng)目按《光伏工作方案》確定的規(guī)則進(jìn)行全國競價排序，確定納入國家補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目名單。
3. 為加強(qiáng)對今年光伏發(fā)電建設(shè)工作的監(jiān)管，保證公平公正、規(guī)范開展相關(guān)工作，《光伏工作方案》要求國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)需提前介入和參與消納能力論證、競爭配置工作方案制定等工作，加強(qiáng)對監(jiān)管區(qū)域電網(wǎng)消納能力論證、項(xiàng)目競爭配置、電網(wǎng)送出落實(shí)、項(xiàng)目并網(wǎng)和消納等事項(xiàng)的監(jiān)管。
（五）補(bǔ)貼競價項(xiàng)目申報需具備什么條件？
企業(yè)申報競價補(bǔ)貼項(xiàng)目需具備以下條件。一是項(xiàng)目必須是2019年新建項(xiàng)目，其中《光伏工作方案》發(fā)布前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。二是項(xiàng)目所在地符合市場環(huán)境監(jiān)測管理要求，項(xiàng)目具備接入和消納條件。普通光伏項(xiàng)目需按單個項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。三是項(xiàng)目具備土地（場地）建設(shè)條件，需提供土地（場地）落實(shí)的支持文件。此外，由于競爭配置原則上一年組織一次，企業(yè)需要按照地方競爭配置工作方案及信息上報時間、內(nèi)容要求等，及時準(zhǔn)確向地方能源主管部門上報信息。
（六）為什么把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競價？
將需要國家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一競價，通過市場手段充分競爭，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來工商業(yè)分布式光伏發(fā)展迅速，市場規(guī)模和占比持續(xù)提高，從成本和競價能力看，已經(jīng)具備了和普通電站競爭的實(shí)力和條件。另一方面把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競價，由市場競爭確定規(guī)模份額，避免了對工商業(yè)分布式和普通電站人為進(jìn)行資金切塊分配，更加公平合理。
（七）國家是否出臺統(tǒng)一的項(xiàng)目競爭配置辦法，具體有何考慮？
為了規(guī)范地方競爭配置工作，《光伏工作方案》對地方競爭配置提出了原則要求，明確了主要的競爭要素，即競爭配置工作方案要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全質(zhì)量、建設(shè)條件等要求，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，保障充分合理競爭，嚴(yán)禁限價競爭或變相設(shè)置中標(biāo)底線價格，各地在競爭配置中要認(rèn)真落實(shí)。同時考慮各地情況千差萬別，為使競爭配置方案更加符合各地實(shí)際，《光伏工作方案》明確由各省根據(jù)各自實(shí)際按本通知要求制定適合本省的競爭配置工作方案，國家不出臺統(tǒng)一的競爭配置辦法。這樣既保證了競爭配置總的原則和方向統(tǒng)一，又給各省一定的靈活性。此外，各省組織的項(xiàng)目后續(xù)還要參加全國統(tǒng)一競價排序，這對各省做好競爭配置工作也是一種把關(guān)和監(jiān)督，有利于確保工作質(zhì)量，提高工作效率。
（八）上網(wǎng)電價修正規(guī)則是如何考慮的？
《光伏工作方案》明確，國家能源局根據(jù)修正后的上網(wǎng)電價報價由低到高遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目，其核心是在國家財(cái)政主管部門確定的2019年補(bǔ)貼資金預(yù)算總額下，優(yōu)先支持電價退坡力度大的項(xiàng)目，以加速補(bǔ)貼退坡，擴(kuò)大市場規(guī)模。對于不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目申報電價進(jìn)行修正，主要是考慮資源條件和建設(shè)成本等差異，通過電價修正使得各地各類項(xiàng)目具有可比性，具備在全國統(tǒng)一競價排序的條件，同時也避免了對不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼資金切塊分配。
按照修正后電價進(jìn)行排序遴選，機(jī)制上與2019年光伏電價政策是銜接的，且電價補(bǔ)貼退坡力度大的項(xiàng)目靠前排序，也符合光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和降成本、去補(bǔ)貼方向。政策制定過程中，也研究過按補(bǔ)貼強(qiáng)度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來看，各省燃煤標(biāo)桿電價不一，甘肅、新疆、內(nèi)蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)燃煤標(biāo)桿電價普遍偏低，所以綜合考慮與現(xiàn)行電價機(jī)制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒有采用這種辦法。
（九）補(bǔ)貼競價項(xiàng)目電價補(bǔ)貼如何計(jì)算？
在全國排序累計(jì)補(bǔ)貼總額時，先按“度電補(bǔ)貼強(qiáng)度×裝機(jī)容量×年利用小時數(shù)”計(jì)算各項(xiàng)目年補(bǔ)貼額，然后逐個項(xiàng)目累加計(jì)算總額。對于年利用小時數(shù)，有保障小時的按保障小時計(jì)算；未規(guī)定保障小時的，按II類地區(qū)1300、III類地區(qū)1100基礎(chǔ)小時計(jì)算。需要說明的是，這個小時數(shù)只是為全國補(bǔ)貼競價排序時計(jì)算補(bǔ)貼總額用，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營時按照實(shí)際上網(wǎng)電量（普通電站和全額上網(wǎng)模式分布式）或全電量（“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式）獲得補(bǔ)貼。
（十）戶用光伏350萬千瓦規(guī)模是如何考慮的？文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏適用什么政策？
為支持戶用光伏發(fā)展，綜合考慮財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額、戶用光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度以及2018年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目等因素，同時兼顧戶用光伏和補(bǔ)貼競價項(xiàng)目關(guān)系，參考近幾年戶用光伏的實(shí)際發(fā)展情況以及2019年安排一個月時間的建設(shè)緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國家補(bǔ)貼規(guī)模的新建戶用光伏350萬千瓦，對應(yīng)補(bǔ)貼預(yù)算7.5億元。
對文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏項(xiàng)目，《光伏工作方案》明確可按規(guī)定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報，經(jīng)當(dāng)?shù)貍浒笝C(jī)關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核確認(rèn)后，納入2019年財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，執(zhí)行《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2019〕761號）。
（十一）如何保障列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施？
列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期落實(shí)實(shí)施是保障今年光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”發(fā)展目標(biāo)的重要條件。為保障列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施，《光伏工作方案》提出了明確要求。一是明確項(xiàng)目申報前置條件，設(shè)定合理申報門檻。一方面，為保證列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期建成并網(wǎng)，門檻不能過低；另一方面為保證項(xiàng)目補(bǔ)貼競價的充分性，門檻也不能太高。據(jù)此，《光伏工作方案》規(guī)定普通光伏項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目需提供申報項(xiàng)目接網(wǎng)消納條件、土地（場地）落實(shí)情況支持性文件。普通光伏項(xiàng)目需按單個項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。二是明確建設(shè)期限。對逾期未建成并網(wǎng)項(xiàng)目，每逾期一個季度并網(wǎng)電價補(bǔ)貼降低0.01元/千瓦時，在申報投產(chǎn)所在季度后兩個季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，取消項(xiàng)目補(bǔ)貼資格。三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。將各省列入國家補(bǔ)貼范圍光伏發(fā)電項(xiàng)目逾期未建成并網(wǎng)情況作為光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價和下一年度申報的重要因素。此外，各省在制定本地區(qū)域統(tǒng)一的競爭性配置資源工作方案時，應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際情況制定保障項(xiàng)目順利實(shí)施的具體要求。
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