距離《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）發(fā)布已過(guò)近兩周時(shí)間，光伏行業(yè)對(duì)于該政策的關(guān)注情緒依然高漲。近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者采訪時(shí)就《通知》的豐富內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，對(duì)發(fā)布后的相關(guān)誤讀予以澄清，并明確表示相關(guān)政策將支持、促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)不同類(lèi)型光伏項(xiàng)目進(jìn)行政策優(yōu)先序排列

社會(huì)上有輿論認(rèn)為，《通知》在規(guī)模引導(dǎo)方面“一刀切”。在回應(yīng)這一質(zhì)疑時(shí)，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，事實(shí)上《通知》中對(duì)不同類(lèi)型的光伏項(xiàng)目進(jìn)行了政策優(yōu)先序排列，采取了分類(lèi)調(diào)控方式。對(duì)需要國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量；對(duì)領(lǐng)跑基地項(xiàng)目視調(diào)控情況酌情安排；對(duì)光伏扶貧和不需國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目大力支持，有序發(fā)展。關(guān)于戶(hù)用分布式光伏政策問(wèn)題，對(duì)5月31日（含）前已開(kāi)工未并網(wǎng)的自然人戶(hù)用分布式光伏，有關(guān)部門(mén)正在進(jìn)行研究，將盡快通過(guò)適當(dāng)方式予以明確。因此，此次調(diào)控并不是所謂的“一刀切”。除了需要國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，在保證消納、滿(mǎn)足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項(xiàng)目是放開(kāi)的。

我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一，“十二五”期間年均裝機(jī)增長(zhǎng)率超過(guò)50%，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進(jìn)一步加快，年平均裝機(jī)增長(zhǎng)率75%，2016年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量3424萬(wàn)千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量5306萬(wàn)千瓦。截至2017年底，全國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機(jī)已超過(guò)1.4億千瓦。

隨著光伏發(fā)電的迅猛增漲，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光限電問(wèn)題。2015年全國(guó)棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過(guò)多方努力，棄光率下降至6%，但個(gè)別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。今年一季度，棄光電量16.24億千瓦時(shí)，棄光率4%，同比下降5.3個(gè)百分點(diǎn)，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。

在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題也有顯現(xiàn)。上述問(wèn)題的存在，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，著力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴(lài)，從而推動(dòng)行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

避免政策“緩沖期”引發(fā)“搶裝”新問(wèn)題

時(shí)隔5個(gè)月后再次下調(diào)普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這是如何考慮的？有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)瑸槿尕瀼攸h的十九大提出的壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的要求，促進(jìn)光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實(shí)際，自2017年底以來(lái)組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價(jià)機(jī)制以及市場(chǎng)化體制機(jī)制等發(fā)展政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，并著手政策制定、文件起草工作。

據(jù)介紹，在政策研究制定過(guò)程中，借鑒了德國(guó)、西班牙、捷克等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)2018年2月召開(kāi)的征求意見(jiàn)會(huì)、4月召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)等形式，充分征求意見(jiàn)、吹風(fēng)提示，還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見(jiàn)并作了政策宣介?！锻ㄖ方?jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日正式印發(fā)。

降低電價(jià)出于三方面的考慮。一是組件價(jià)格快速下降。今年以來(lái)，組件價(jià)格降速較快，常規(guī)組件平均價(jià)格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元。二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價(jià)格銜接。今年以來(lái)，國(guó)家能源局組織招標(biāo)的10個(gè)應(yīng)用領(lǐng)跑者基地中標(biāo)價(jià)格，普遍低于同類(lèi)資源區(qū)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，每千瓦時(shí)平均下降0.24元，降幅約36%。企業(yè)投標(biāo)光伏領(lǐng)跑者基地，需要在2018年光伏標(biāo)桿電價(jià)降低10%的基礎(chǔ)上報(bào)價(jià)，相當(dāng)于下降5.5到7.5分作為招標(biāo)上限價(jià)格。由于領(lǐng)跑者基地技術(shù)先進(jìn)，且項(xiàng)目建設(shè)邊界條件規(guī)范，對(duì)土地稅費(fèi)、棄光率等均有嚴(yán)格規(guī)定，普通電站完全按照領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價(jià)格執(zhí)行過(guò)于嚴(yán)格。所以，此次降低5分。三是補(bǔ)貼缺口增長(zhǎng)過(guò)快。去年以來(lái)，分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，今年1-4月新增裝機(jī)近900萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)約1.8倍。按照分布式光伏新增1000萬(wàn)千瓦測(cè)算，每年需要增加補(bǔ)貼約40億元，補(bǔ)貼20年，總計(jì)需要補(bǔ)貼800億元。分布式光伏發(fā)展速度過(guò)快，存在不少風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)價(jià)格杠桿發(fā)揮適當(dāng)?shù)恼{(diào)控作用。所以，這次分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)下調(diào)5分。

光伏項(xiàng)目建設(shè)周期較短。普通光伏電站的建設(shè)周期一般為4到5個(gè)月，分布式光伏的建設(shè)周期更短。從實(shí)踐看，一年調(diào)整一次價(jià)格未能及時(shí)反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，也沒(méi)有文件規(guī)定光伏電價(jià)一年調(diào)整一次。若留“緩沖期”會(huì)帶來(lái)“搶裝”問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響?！锻ㄖ钒l(fā)布后，大多數(shù)光伏企業(yè)對(duì)降低標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)表示理解和支持。很多光伏制造企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，光伏發(fā)電系統(tǒng)成本在下降，標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)，行業(yè)可以接受。

需要說(shuō)明的是，2017年底，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項(xiàng)目?jī)r(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格﹝2017﹞2196號(hào)），明確2018年繼續(xù)執(zhí)行“630政策”。本次《通知》規(guī)定了2018年普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)的降幅，不涉及“630政策”，之前的“630政策”沒(méi)有變化。也就是已經(jīng)納入2017年及以前建設(shè)規(guī)模補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目在今年6月30日前并網(wǎng)投運(yùn)的，繼續(xù)執(zhí)行2017年標(biāo)桿電價(jià)。此外，國(guó)家能源局組織招標(biāo)的技術(shù)領(lǐng)跑基地建設(shè)項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)政策也保持不變。有的企業(yè)擔(dān)心不能執(zhí)行“630政策”，是沒(méi)有必要的。

降低非技術(shù)成本令光伏企業(yè)輕裝前行

后續(xù)將采取哪些措施減輕光伏發(fā)電企業(yè)負(fù)擔(dān)？有關(guān)負(fù)責(zé)人明確，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責(zé)任和目標(biāo)，我們將繼續(xù)與業(yè)內(nèi)單位一起，加強(qiáng)研究相關(guān)政策措施。

一是抓緊研究光伏發(fā)電市場(chǎng)化時(shí)間表路線圖，統(tǒng)籌考慮非化石能源消費(fèi)目標(biāo)、電網(wǎng)消納能力、財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標(biāo)和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏。

二是大力推進(jìn)分布式市場(chǎng)化交易。辦法已經(jīng)印發(fā)，目前各地正在提出試點(diǎn)方案，我們將抓緊協(xié)商回復(fù)。今后要不斷完善商業(yè)模式和運(yùn)行模式，使分布式市場(chǎng)化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個(gè)重要方向，成為新形勢(shì)下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場(chǎng)?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，有些地方電網(wǎng)公司簡(jiǎn)單地理解為國(guó)家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項(xiàng)目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補(bǔ)貼也停止了，應(yīng)立即改正。

三是推動(dòng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為光伏企業(yè)營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。我們與國(guó)外國(guó)家相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術(shù)成本上。今年，國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能[2018]34號(hào)），對(duì)減輕光伏企業(yè)非技術(shù)成本將有重要作用，我們要推動(dòng)地方做好該文件的貫徹落實(shí)，使措施要求落到實(shí)處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。

四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施。目前，辦法已完成征求意見(jiàn)工作，正在根據(jù)征求意見(jiàn)情況進(jìn)一步修改完善，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)。這個(gè)制度實(shí)施后，進(jìn)一步強(qiáng)化各地方政府和售電公司、參與市場(chǎng)交易大電力用戶(hù)、自備電廠等市場(chǎng)主體對(duì)消納可再生能源的責(zé)任，將對(duì)促進(jìn)包括光伏發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)展起到十分重要作用。

五是多措并舉擴(kuò)大消納，進(jìn)一步減少棄光限電。我們將認(rèn)真落實(shí)《解決棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題的實(shí)施方案》明確的各項(xiàng)措施，著力擴(kuò)大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點(diǎn)地區(qū)的消納問(wèn)題，確保實(shí)現(xiàn)雙降。電網(wǎng)企業(yè)要落實(shí)新能源優(yōu)先調(diào)度要求。