從2013年國(guó)發(fā)24號(hào)文首次出臺(tái)光伏用地方面的相關(guān)政策以來(lái)，土地問(wèn)題便一直貫穿著光伏行業(yè)，盡管在十余年的發(fā)展歷程中，從國(guó)家到各省市級(jí)均出臺(tái)了多個(gè)光伏用地政策，但光伏用地問(wèn)題，尤其是土地稅，由于國(guó)家層面始終未有一個(gè)明確的指引性文件，逐步演變成了當(dāng)下光伏行業(yè)最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。

近日，有投資商告訴筆者，光伏電站的土地使用稅或耕地占用稅擬全面征收，“之前部分地區(qū)對(duì)光伏土地使用稅免征或不明確征收的，現(xiàn)在各省正單獨(dú)下文擬定征收”。筆者調(diào)研了解到，在青海、新疆、河南以及山東等省份，近期有多個(gè)項(xiàng)目收到了征稅通知。

“保守估計(jì)1GW光伏電站每年需繳納約1000萬(wàn)元的土地使用稅，如果將所有的土地成本計(jì)算在內(nèi)的話(huà)，1GW光伏基地的前期需一次性繳納的土地費(fèi)用將高達(dá)2.2~2.5億元”，青海某投資商強(qiáng)調(diào)到，“伴隨地方財(cái)政的吃緊，預(yù)計(jì)越來(lái)越多的地方將啟動(dòng)光伏土地使用稅的征收，甚至是從嚴(yán)征收?！?/p>

多省份擬征收光伏用地稅，用地成本飆升

日前，某央企投資商告訴筆者，青海的光伏項(xiàng)目正計(jì)劃征收光伏土地使用稅，省政府已經(jīng)下發(fā)相關(guān)文件，擬定從明年4月1日起開(kāi)征土地使用稅，之前是暫緩征收，現(xiàn)在要求0.6元/m?。

筆者查詢(xún)相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，今年6月，國(guó)家稅務(wù)總局青海省稅務(wù)局下發(fā)了《青海省人民政府關(guān)于明確城鎮(zhèn)土地使用稅有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求對(duì)青海省設(shè)立的太陽(yáng)能發(fā)電等園區(qū)認(rèn)定為工礦區(qū)，園區(qū)內(nèi)的納稅人按規(guī)定繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)。納稅人實(shí)際占用的土地面積是指由各市、州自然資源管理部門(mén)組織測(cè)定的土地面積，測(cè)定的土地面積包括建設(shè)用地面積和按原地類(lèi)管理的土地面積。

“盡管文件要求是實(shí)際占用面積，但估計(jì)會(huì)按照全面積征收，耕地稅也是按照8元/m?全面積征收。省能源局的領(lǐng)導(dǎo)為了發(fā)展新能源提出了土地稅暫緩征收、耕地按建筑面積征收的建議，但沒(méi)有通過(guò)”，該投資商無(wú)奈道。

該投資商算賬舉例道，“大基地100萬(wàn)（直流側(cè)）的項(xiàng)目的土地成本包括征地費(fèi)+養(yǎng)老保險(xiǎn)（征地牧民）+耕地占用稅+土地使用稅（每年）+植被恢復(fù)費(fèi)+臨時(shí)用地費(fèi)+道路復(fù)墾費(fèi)等等，合計(jì)下來(lái)2.2—2.5億，一次性繳納。”

另一位央企投資商也表示，“目前預(yù)估青海1GW的光伏電站土地使用稅約1000萬(wàn)元/年，新疆也在擬定征收，但是具體征收額度未定，如果按照3元/m?最高額征收，1GW的光伏電站土地使用稅將達(dá)6000多萬(wàn)元/年，這對(duì)光伏企業(yè)而言是不能承受之重?！?/p>

土地之所以演變成光伏投資最大的風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)地區(qū)并未發(fā)布明確政策，卻在項(xiàng)目建成后用一紙征稅通知將項(xiàng)目的投資收益測(cè)算模型徹底打亂，并且無(wú)論是普通地面電站還是曾被政府明確“免稅”的領(lǐng)跑者項(xiàng)目，無(wú)一能幸免。

在第三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目中，各省市的申報(bào)文件明確了土地所屬為不征稅范圍，但河北海興、內(nèi)蒙古烏海則在項(xiàng)目建成投運(yùn)后均要求企業(yè)繳納土地使用稅。近日，有消息稱(chēng)山東的領(lǐng)跑者項(xiàng)目也擬定征收土地使用稅，“稅務(wù)部門(mén)認(rèn)為縣政府申報(bào)項(xiàng)目時(shí)出具的免稅文件無(wú)效”。

事實(shí)上，部分省份此前就一直在征收光伏土地使用稅，例如陜西、內(nèi)蒙等地主要以“點(diǎn)征”為主，真正令投資商擔(dān)憂(yōu)的是不合理的“面征”、征收標(biāo)準(zhǔn)的混亂甚至是一地多稅。

稅收標(biāo)準(zhǔn)不一，用地風(fēng)險(xiǎn)需警惕

光伏用地問(wèn)題多年來(lái)一直是行業(yè)非技術(shù)成本高企的重要原因，盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)也下發(fā)了多個(gè)政策來(lái)減少光伏投資企業(yè)的土地成本及不合理收費(fèi)，但一些地方政府在風(fēng)電、光伏開(kāi)發(fā)過(guò)程中仍存在土地稅費(fèi)征收不合理的情況。

日前，有某國(guó)企投資商告訴筆者，其位于河南某地區(qū)一農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目被稅務(wù)部門(mén)凍結(jié)了繳稅銀行賬戶(hù)并導(dǎo)致其他稅費(fèi)也無(wú)法繳納產(chǎn)生了滯納金。

該投資商表示，其光伏項(xiàng)目在2018年依法申報(bào)了土地使用稅繳納額度，核定面積按照組件陰影面積+升壓站、辦公樓、固定樁基、箱逆變基礎(chǔ)合計(jì)約10萬(wàn)m?進(jìn)行申報(bào)，稅額約43萬(wàn)元左右。

但稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為，項(xiàng)目形成了實(shí)際占用，與如何使用土地及土地性質(zhì)無(wú)直接關(guān)系，不屬于《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的免繳土地使用稅情形，故需全額繳納173.8萬(wàn)m?的城鎮(zhèn)土地使用稅。

“如果這個(gè)項(xiàng)目按照全面積征收土地使用稅，每年需繳納的稅額將高達(dá)1000多萬(wàn)元，整個(gè)項(xiàng)目將面臨嚴(yán)重虧損”，該投資商擔(dān)憂(yōu)道。

事實(shí)上，關(guān)于光伏項(xiàng)目土地使用稅征收面積的核定，各省規(guī)則均有一定差異性。陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所壽方亮指出，“復(fù)合型光伏項(xiàng)目是否屬于城鎮(zhèn)土地使用稅免征范圍在法律上并沒(méi)有給出明確答案，不同地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)給出的答案也不同。目前，僅有個(gè)別地方給出了較為清晰的答案，例如內(nèi)蒙財(cái)政廳就明確了農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目適用免征稅情形。而具體到征稅面積，爭(zhēng)議也非常大，對(duì)于光伏板陣列區(qū)‘實(shí)際占用的土地面積’的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括租賃面積、光伏面板投影面積、支架基座面積等，稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大?！?/p>

針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，國(guó)家能源局在今年4月發(fā)布的《<關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案>案例解讀》中明確指出，各省市土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)不明確，一地多稅的現(xiàn)象頻發(fā)，地方自由裁量權(quán)大，很多項(xiàng)目在并網(wǎng)或運(yùn)行若干年后，還存在地方稅局等事后加收土地稅的情況。

此外，征收標(biāo)準(zhǔn)差異大，不同區(qū)域同類(lèi)項(xiàng)目繳稅額差距很大，10MW的光伏項(xiàng)目每年繳納的稅費(fèi)7.8~204萬(wàn)元不等，顯著增加了風(fēng)、光企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。以2021年西南某地光伏項(xiàng)目為例，200MW的光伏電站僅土地稅費(fèi)便超過(guò)1.5億元，項(xiàng)目投資成本增加了20%以上。

國(guó)家能源局表示，下一步將要求各地按照“就低不就高”的原則，明確城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

光伏項(xiàng)目由于占地面積廣，土地問(wèn)題歷來(lái)便是行業(yè)關(guān)注的核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，地方政府通過(guò)提供稅收緩解財(cái)政壓力可以理解，但與此同時(shí)，一方面，相關(guān)部門(mén)應(yīng)出具明確的征稅范圍，將新能源投資風(fēng)險(xiǎn)前置，而不是在項(xiàng)目投運(yùn)之后“關(guān)門(mén)打狗”；另一方面，各地應(yīng)合理核定征收額度和標(biāo)準(zhǔn)，不合理的稅費(fèi)會(huì)顯著增加企業(yè)開(kāi)發(fā)光伏項(xiàng)目的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，與雙碳目標(biāo)背道而馳。