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劃撥土地是項(xiàng)目建設(shè)中一項(xiàng)重要用地方式，在光伏項(xiàng)目建設(shè)中，利用劃撥土地的情況也較為常見。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)有利用劃撥的礦場、鹽場、垃圾填埋場等土地建設(shè)光伏項(xiàng)目的情況，也有一些分布式光伏項(xiàng)目租用的屋頂房屋的土地屬于劃撥性質(zhì)。一些光伏企業(yè)通常認(rèn)為劃撥土地具有權(quán)屬清晰、權(quán)利主體資信較好、土地成本較低、使用期限長等優(yōu)勢，對于利用劃撥土地建設(shè)光伏項(xiàng)目持較為樂觀的態(tài)度，但實(shí)際上確實(shí)如此嗎?今天，記者對光伏建設(shè)中的劃撥土地法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行逐一詳解，并提出相關(guān)實(shí)務(wù)建議。
一、國家有關(guān)劃撥土地的法律法規(guī)及政策梳理
我國較早建立了相對完善的土地劃撥制度，《土地管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》等法律對劃撥土地管理做出了相應(yīng)規(guī)定，早在1992年就制定了規(guī)范劃撥土地管理專門規(guī)章《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》。另外，國土資源部、財(cái)政部、國資委以及地方政府均出臺(tái)相應(yīng)的劃撥土地管理方面的規(guī)范性文件，最高人民法院針對劃撥土地有關(guān)法律糾紛處理，多次出臺(tái)了相關(guān)司法解釋。主要內(nèi)容摘要如下：
二、劃撥土地的幾大特點(diǎn)
根據(jù)上述法律規(guī)定，相對于其它性質(zhì)用地而言，劃撥土地的使用有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
處置劃撥土地具有嚴(yán)格的審批程序
劃撥土地只有達(dá)到一定條件后才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，并且具有嚴(yán)格的程序要求，未經(jīng)土地管理部門的審批同意，不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。
使用劃撥土地具有嚴(yán)格的限制條件
劃撥土地出租時(shí)，承租人不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。需要建造臨時(shí)性建筑物、構(gòu)筑物的，必須征得出租人同意，并按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)。
劃撥土地處置時(shí)需要繳納出讓金
劃撥土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。
三、在光伏項(xiàng)目建設(shè)中利用劃撥土地應(yīng)關(guān)注的法律問題
(一)核實(shí)劃撥土地權(quán)屬
在簽訂劃撥土地轉(zhuǎn)讓和出租合同之前，光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)核實(shí)劃撥土地的權(quán)屬是否清晰，是否取得劃撥土地使用權(quán)證。如未取得土地使用權(quán)證，是否能夠取得其他有效的證明文件。劃撥土地的權(quán)利人是否為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人，如果權(quán)利人是黨政機(jī)關(guān)的話，則不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出租。
(二)了解劃撥土地的利用現(xiàn)狀
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，劃撥土地未建設(shè)地上物的，不得單獨(dú)僅就土地對外轉(zhuǎn)讓或出租，對外轉(zhuǎn)讓和出租時(shí)，一般應(yīng)堅(jiān)持地隨房走、房隨地走的原則。劃撥的土地未按原有劃撥用途進(jìn)行建設(shè)和利用的，光伏企業(yè)是不能租賃使用的。
對于租用鹽場、礦場、垃圾填埋場等劃撥土地建設(shè)光伏項(xiàng)目，筆者認(rèn)為在法律上是可行的，這些土地劃撥時(shí)的主要用途不在于建設(shè)房屋等地上物，在土地已經(jīng)按照劃撥用途充分利用后，或不影響土地原有用途的基礎(chǔ)上，通過出租方式建設(shè)光伏項(xiàng)目并無不當(dāng)。
(三)嚴(yán)格履行相關(guān)的審批程序
在利用劃撥土地建設(shè)光伏項(xiàng)目時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)按照一般光伏建設(shè)項(xiàng)目履行必要的審批程序以外，還需按照國家有關(guān)劃撥土地特有的要求辦理審批手續(xù)。在簽訂土地租賃合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，否則將面臨被認(rèn)定為無效的法律風(fēng)險(xiǎn)。
(四)明確土地出讓金的承擔(dān)
根據(jù)法律規(guī)定，土地使用權(quán)人將劃撥土地對外出租的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以出租所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。據(jù)此規(guī)定，補(bǔ)交土地出讓金的義務(wù)主體是出租人，但如果沒有在合同中予以明確約定，一旦該筆費(fèi)用實(shí)際發(fā)生，出租人可能會(huì)將其轉(zhuǎn)嫁至承租的光伏企業(yè)。另外，根據(jù)法律規(guī)定，劃撥土地建設(shè)的房屋以營利為目的對外出租時(shí)，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家。光伏企業(yè)在簽訂此類屋頂租賃協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)對于土地收益繳納問題進(jìn)行明確約定，以免后續(xù)產(chǎn)生糾紛。
(五)光伏項(xiàng)目可以直接通過劃撥方式取得項(xiàng)目建設(shè)用地
根據(jù)《土地管理法》及《劃撥用地目錄》的規(guī)定，光伏項(xiàng)目作為國家重點(diǎn)支持的新能源發(fā)電項(xiàng)目，是可以通過劃撥方式取得項(xiàng)目建設(shè)用地的，特別是針對光伏扶貧項(xiàng)目和光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目，部分地方政府明確出臺(tái)了相關(guān)支持政策，光伏企業(yè)可以爭取通過劃撥方式獲得項(xiàng)目建設(shè)用地。
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