近日，政府部門正在商討由電網(wǎng)公司發(fā)債以解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠問題的消息甚囂塵上，也成為7月30日金風(fēng)科技、中材科技、通威股份、林洋能源等多只新能源股價(jià)快速上漲的主因。

（來源：微信公眾號“風(fēng)電順風(fēng)耳” ID：fengdianshunfenger 作者：宋燕華）

解決補(bǔ)貼拖欠問題，早在情理之中。從權(quán)利義務(wù)的角度來看，發(fā)債只是應(yīng)急，加強(qiáng)補(bǔ)貼征管和明確補(bǔ)貼資金來源才是更為關(guān)鍵的長效解決機(jī)制，而電網(wǎng)公司作為發(fā)債主體還需要關(guān)注對其他主體的影響和可實(shí)現(xiàn)性。

誰在拖欠補(bǔ)貼資金？

如在《從中央財(cái)政預(yù)算看可再生能源補(bǔ)貼的前世今生》中所述，可再生能源補(bǔ)貼主要來自兩部分，一是依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入（簡稱“電價(jià)附加”），二是國家財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金。其中，電價(jià)附加是以非西藏、新疆地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為基數(shù)，乘以電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)而來，占可再生能源電價(jià)附加總支出的比例超過90%，是補(bǔ)貼資金的主要來源。這也反應(yīng)了補(bǔ)貼資金主要來源于市場而非政府、是由政府替電力用戶在電源結(jié)構(gòu)中自動配置了一部分可再生能源的內(nèi)在邏輯。
雖然從2006年以來我國6次上調(diào)電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，但截止2019年末累計(jì)拖欠補(bǔ)貼資金規(guī)模仍然接近2600億元。

補(bǔ)貼資金入不敷出，有兩大原因。一是來源方面，自備電廠等主體的補(bǔ)貼征收不利，導(dǎo)致實(shí)際征收率僅為70%左右，每年約有近200-300億元補(bǔ)貼應(yīng)征未收，同時由于電價(jià)附加收入與支出之間也存在一定的差異，實(shí)際利用的電價(jià)附加僅為理論應(yīng)征收額度的60%左右；二是去向方面，光伏行業(yè)裝機(jī)早在2017年就已經(jīng)完成十三五規(guī)劃，但此后含補(bǔ)貼裝機(jī)增速不減，導(dǎo)致補(bǔ)貼需求高于電價(jià)附加的承受能力。

在征收不足、需求超標(biāo)的背景下，中央財(cái)政雖然提供了部分資金支持，但也是杯水車薪。如將2014年至今中央財(cái)政預(yù)算披露的可再生能源補(bǔ)貼相關(guān)數(shù)據(jù)匯總可知，截止目前實(shí)付可再生能源補(bǔ)貼金額合計(jì)4039億元，其中電價(jià)附加為3567億元，中央轉(zhuǎn)移支付472億元。結(jié)合近期各政府機(jī)構(gòu)披露的累計(jì)補(bǔ)貼拖欠資金2600億元，可知其中1638億元拖欠是應(yīng)征未征電價(jià)附加所致，剩余962億元則是補(bǔ)貼需求超過電價(jià)附加征收規(guī)模，征無可征引發(fā)。


截止2019年累計(jì)支付及拖欠補(bǔ)貼構(gòu)成/億元

因此，解決補(bǔ)貼拖欠，首先應(yīng)該追責(zé)和提高的是自備電廠等主體的電價(jià)附加征收率。這一問題的妥善解決，將直接減少過半的累計(jì)拖欠資金，大幅緩解發(fā)電側(cè)資金壓力。但是，雖然2018年3月發(fā)改委曾下發(fā)《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案（征求意見稿）》，對全國燃煤自備電廠的建設(shè)和運(yùn)行提出了24條整治意見，堪稱“史上最嚴(yán)”自備電廠整治政策，其中就包括了集中補(bǔ)繳“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費(fèi)”。不過，此后并未出臺正式文件。

到目前為止，自備電廠欠繳問題能否得到根治尚無明確時間表。針對補(bǔ)貼需求發(fā)展超預(yù)期的問題，今年財(cái)建〔2020〕4號文和5號文要求，未來新增含補(bǔ)貼項(xiàng)目采取“以收定支”的確定方式，即新增補(bǔ)貼資金需求不超過當(dāng)年預(yù)算可發(fā)放的補(bǔ)助資金，行業(yè)普遍認(rèn)為2020年以后核準(zhǔn)的項(xiàng)目自動進(jìn)清單、補(bǔ)貼不拖欠。但是，如果征收率不提升，新增項(xiàng)目的補(bǔ)貼如期償付也仍然是鏡花水月。因此，如何有效提升電價(jià)附加征收率才是解決補(bǔ)貼拖欠的重中之重。誰應(yīng)該成為發(fā)債主體？

無論拖欠原因是應(yīng)收未收、還是發(fā)展超預(yù)期，總之補(bǔ)貼是拖欠的，改善發(fā)電企業(yè)現(xiàn)金流和經(jīng)營狀況的需求也是迫在眉睫。不過，解決的途徑未必是發(fā)債。

債券的定義相對寬泛，主要指債務(wù)人為籌集資金，按照一定的法定程序發(fā)行、并向債權(quán)人承諾于指定日期還本付息的有價(jià)證券。強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前籌集資金、未來償還本息的特征。如針對累計(jì)拖欠的2600億補(bǔ)貼資金進(jìn)行債權(quán)融資，誰有發(fā)債的權(quán)利？未來的償債資金來源于何處？是對融資影響最為關(guān)鍵的兩個問題。

最適宜針對補(bǔ)貼進(jìn)行債權(quán)融資的是補(bǔ)貼支付鏈的兩端：一是補(bǔ)貼的最終受益方，發(fā)電企業(yè)。由于已經(jīng)完成發(fā)電義務(wù)，應(yīng)收補(bǔ)貼款屬于賬面資產(chǎn)，可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化，未來以實(shí)際取得的補(bǔ)貼款償還；二是補(bǔ)貼的最終資金來源方，如應(yīng)付未付電價(jià)附加的電力用戶（自備電廠等）和被賦予了補(bǔ)足期待的財(cái)政部。

由于短期資金不足，可以通過貸款、發(fā)債等方式融資，先行對外履行支付義務(wù)，未來通過自身現(xiàn)金流償還。從融資的可實(shí)現(xiàn)性來看，市場對發(fā)行主體的信用評級和發(fā)行規(guī)模都有一定的門檻。

現(xiàn)實(shí)中，五大六小等大型主體已經(jīng)開始通過資產(chǎn)證券化緩解補(bǔ)貼現(xiàn)金流的壓力。早在2017年，華能集團(tuán)就曾經(jīng)在銀行間市場成功發(fā)行3年期、5.3億元、票面利率5.5%的資產(chǎn)支持票據(jù)，是我國首單以可再生能源電費(fèi)補(bǔ)貼款為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。相比之下，補(bǔ)貼權(quán)利側(cè)，自身信用等級不高、應(yīng)收補(bǔ)貼規(guī)模較小的中小型發(fā)電企業(yè)無法以適當(dāng)利率成本順利發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品；補(bǔ)貼義務(wù)側(cè)，經(jīng)營狀況欠佳的部分自備電廠也可能不具備債權(quán)融資的條件。

為此，由中間商電網(wǎng)公司來發(fā)債解決補(bǔ)貼拖欠的想法應(yīng)運(yùn)而生。但是：

1、從權(quán)利義務(wù)的角度，電網(wǎng)公司并未墊付補(bǔ)貼，而只是補(bǔ)貼資金的二傳手。如果電網(wǎng)公司墊付了補(bǔ)貼，可以取代發(fā)電企業(yè)，成為未來實(shí)際取得補(bǔ)貼的最終受益方，那么由電網(wǎng)公司來發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品會變得更為合理。

2、如果說電網(wǎng)公司針對全部累計(jì)應(yīng)付補(bǔ)貼發(fā)債，將發(fā)債取得資金支付予發(fā)電企業(yè)，未來以取得的補(bǔ)貼還本付息，那么實(shí)際上會與當(dāng)前五大六小已經(jīng)發(fā)行在外的補(bǔ)貼資產(chǎn)證券化產(chǎn)品標(biāo)的形成沖突。相當(dāng)于同一個資產(chǎn)標(biāo)的被兩次作為標(biāo)的來融資。理論上需要五大六小將補(bǔ)貼資產(chǎn)證券化產(chǎn)品提前償還本息，在電網(wǎng)發(fā)行債券并分配補(bǔ)貼資金后，再次取得對應(yīng)資金。但是，電網(wǎng)公司發(fā)債預(yù)計(jì)會分期，而不是一次發(fā)行2600億元，因此無論在地區(qū)上、主體上都可能只是陸續(xù)取得部分補(bǔ)貼款，對五大六小的角度來說，無論補(bǔ)貼償付比例還是融資成本，未必比自己動手結(jié)果更優(yōu)。電網(wǎng)與大型發(fā)電集團(tuán)之間需要利益協(xié)調(diào)。

3、無論是電網(wǎng)公司發(fā)債還是發(fā)電側(cè)發(fā)行資產(chǎn)證券化，核心的問題是補(bǔ)貼資金支付義務(wù)的確定性是否會受到挑戰(zhàn)。

對于補(bǔ)貼規(guī)模，雖然財(cái)建〔2020〕4號文和5號文提出了合理利用小時數(shù)概念，但至今沒有明確具體數(shù)值。對于自備電廠等主體累計(jì)拖欠資金，是否會追繳？要用多長時間追繳？如果不追繳，需要由誰來、以哪方面資金補(bǔ)足差額？對于發(fā)展超預(yù)期導(dǎo)致的補(bǔ)貼資金不足部分，又將如何解決？是否首先寄希望于未來的電價(jià)附加征收而不是財(cái)政補(bǔ)足差額？這樣做是否會導(dǎo)致寅吃卯糧？將歷史的補(bǔ)貼拖欠延伸到未來的補(bǔ)貼拖欠？

因此，發(fā)債還補(bǔ)貼雖然是行業(yè)的一針強(qiáng)心劑，但提高電價(jià)附加征收率和明確資金來源才是定心丸。