微信客服
微信公眾號
經(jīng)歷了棄風(fēng)、棄光空前嚴(yán)重的2016年，現(xiàn)行可再生能源的政策機制改革似乎已經(jīng)迫在眉睫。
中央領(lǐng)導(dǎo)近期對棄風(fēng)、棄光等問題的關(guān)注，為可再生能源相關(guān)制度的改革改革和推進(jìn)再加上一個砝碼。
國家能源局相關(guān)官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標(biāo)桿電價加財政補貼之上的可再生能源政策難以存續(xù)。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機制來取代當(dāng)前的政策系統(tǒng)。
然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實觸及地方政府，尤其是東部發(fā)達(dá)省份的利益。在可再生能源配額制的推進(jìn)過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴(yán)重限電困境，消納寸步難行的當(dāng)下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動這項政策的道路上本就壁壘重重。
中國要實現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費總量15%的目標(biāo)，但到2020年能實現(xiàn)有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。
“但我們已經(jīng)沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關(guān)人士這樣說，“能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和新能源當(dāng)前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。
在屢屢遭受大型發(fā)電企業(yè)以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調(diào)整考核對象。
據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。這同樣并非坦途。
走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅戰(zhàn)。
初次失利
以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明
從起步、推進(jìn)、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進(jìn)入決策視野超過十年。
在中國剛開始發(fā)展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機構(gòu)還是剛剛成型的業(yè)界，對這個產(chǎn)業(yè)應(yīng)該走一條怎樣的發(fā)展道路，實施怎樣的支持政策都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和成熟的理論。
國家發(fā)改委能源所可再生能源發(fā)展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運行機制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關(guān)于是否將配額制納入這部重要法律的討論。
21世紀(jì)初，當(dāng)時的國家計委聯(lián)合世界銀行組織了一系列學(xué)術(shù)和政策研討活動，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發(fā)展情況，引入適合中國的可再生能源政策機制。
2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環(huán)境基金中國可再生能源規(guī)?；l(fā)展項目(CRESP)召開了一次關(guān)于可再生能源發(fā)展問題的頭腦風(fēng)暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制(RPS)、強制上網(wǎng)法(Feed-in-Law)、招標(biāo)系統(tǒng)(Bidding System)。任東明認(rèn)為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數(shù)代表認(rèn)為配額制和上網(wǎng)電價制度各有優(yōu)劣：配額制具備清晰的目標(biāo)和強制性，但伴隨復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，價格和總成本也不確定;而上網(wǎng)電價制度模型簡單、低風(fēng)險，但伴隨復(fù)雜的價格制定過程和成本分?jǐn)傮w系，并且需要較高的財政成本支出。
然而，真正最先得到投入實踐的還是招標(biāo)制度。當(dāng)時，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)仍很弱小，2000年風(fēng)電裝機只有35萬千瓦，從國家計委的角度來考慮，先把規(guī)模做起來才是首要任務(wù)。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網(wǎng)電價政策都只是研討階段，而國家發(fā)改委時期組織的幾次特許權(quán)招標(biāo)開始讓風(fēng)電建設(shè)規(guī)模真正有了較大突破，并帶動風(fēng)電裝備制造業(yè)的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現(xiàn)實條件。
2003年，全國人大環(huán)資委將《可再生能源法》列入當(dāng)年的立法計劃，根據(jù)任東明的回憶，在立法起草過程中，關(guān)于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應(yīng)該作為立法內(nèi)容的爭論也非常激烈。
2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法(草案)》提交國務(wù)院辦公廳征求國務(wù)院的同意。據(jù)任東明的著作透露，當(dāng)時“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內(nèi)容是：‘國家能源主管部門可以根據(jù)燃煤發(fā)電裝機的權(quán)益容量，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的可再生能源電量指標(biāo)?？稍偕茉措娏恐笜?biāo)經(jīng)確認(rèn)后，大型發(fā)電企業(yè)必須執(zhí)行’”。
但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應(yīng)謹(jǐn)慎對待大型發(fā)電企業(yè)可再生能源配額指標(biāo)問題，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的配額指標(biāo)不利于可再生能源開發(fā)的市場化;僅對發(fā)電企業(yè)規(guī)定配額指標(biāo)，不規(guī)定電力用戶使用可再生能源的配額，從權(quán)利、義務(wù)平衡的角度值得再作考慮”。
更關(guān)鍵的論爭還在于配額制和固定電價制度哪一個才是最適合中國的政策機制。
21世紀(jì)的第一個十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個高峰時期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認(rèn)為是能大力扶持可再生能源，促進(jìn)規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時受到很多研究者和決策者的大力推崇。
根據(jù)能源主管部門相關(guān)人士介紹，當(dāng)時決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，固定電價政策模型比較簡單，對企業(yè)來說是一個保護(hù)性比較強的政策，“一個風(fēng)電場適用什么電價，投資回報率多少都是明確的，企業(yè)的風(fēng)險降到最低，對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的早期發(fā)展特別有益”。
國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎認(rèn)為，在中國風(fēng)電發(fā)展的初期，選擇固定電價政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠(yuǎn)了。它適用于像美國那樣市場發(fā)達(dá)的國家，通過對獨立的公共事業(yè)公司實施配額要求來實現(xiàn)，這在當(dāng)時的中國沒有實施的條件”。
2005年初，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關(guān)于可再生能源配額制的相關(guān)內(nèi)容。
任東明認(rèn)為，中國錯失了實施可再生能源配額制的最佳時機。
任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實不言即明”。
矛盾惡化
2012年，寫進(jìn)國家能源規(guī)劃文件，是配額制第一次取得實質(zhì)性突破
在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發(fā)改委正式出臺了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，第一次確定了全國分區(qū)域的標(biāo)桿電價，并且完善了各種費用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機容量年均增長29%，發(fā)電量年均增長29%，風(fēng)電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場和風(fēng)電裝備市場。
隨之而來的是棄風(fēng)限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進(jìn)一步發(fā)展可再生能源，國務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國內(nèi)光伏發(fā)電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財政支持。但較為嚴(yán)峻的一個現(xiàn)實是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
經(jīng)歷立法上“失利”，國內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時間，但相關(guān)機構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發(fā)展。
盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進(jìn)行研究。
當(dāng)時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認(rèn)為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進(jìn)入較全面和深入的階段。
當(dāng)時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構(gòu)，對配額制進(jìn)行研究最重要的參考國仍是美國。
美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標(biāo)和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標(biāo)，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護(hù)等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標(biāo)寫進(jìn)當(dāng)?shù)胤?，并實施相關(guān)的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定配額目標(biāo)、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進(jìn)行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關(guān)研究支持機構(gòu)需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發(fā)展目標(biāo)分解到各個省(市、自治區(qū))，并且要從中國電力體制的現(xiàn)實情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。
2010年，中國出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數(shù)大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風(fēng)電場運行經(jīng)濟性嚴(yán)重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達(dá)到200億度，經(jīng)濟損失超過100億元。
高速發(fā)展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當(dāng)前的可再生能源政策機制進(jìn)行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。
國家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來的，但國內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標(biāo)和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標(biāo)和任務(wù)納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對各省(區(qū)、市)全社會電力消費量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實施責(zé)任。達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”。
這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于一項在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質(zhì)性的突破。
但，對配額制的推進(jìn)來說，真正的考驗還在后續(xù)。
再度受挫
上報審議期間，遭某些省份強烈反對
按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省(區(qū)、市)承擔(dān)的可再生能源電力配額進(jìn)行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，這份討論稿基本為配額制搭好了基礎(chǔ)的框架。
對比“十二五”規(guī)劃中的表述，進(jìn)一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè);承擔(dān)收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級電網(wǎng)內(nèi)獨立經(jīng)營的電網(wǎng)企業(yè);各省(區(qū)、市)人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標(biāo)的消納”。
更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”;“依據(jù)各省(區(qū)、市)配額指標(biāo)的完成結(jié)果，在年度進(jìn)行控制能源消費總量和節(jié)能減排指標(biāo)考核時，各省(區(qū)、市)可再生能源消費量按照當(dāng)年全國平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源折算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?jié)能的貢獻(xiàn)”;“國務(wù)院能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計、審計等部門以及國資委、國家電監(jiān)會等機構(gòu)針對各省(區(qū)、市)、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各省(區(qū)、市)需要完成的配額指標(biāo)以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購的配額指標(biāo)。
2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各省(區(qū)、市)應(yīng)該承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過程中，東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)大省對承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。
“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個大省都認(rèn)為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。
中國可再生能源學(xué)會風(fēng)電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節(jié)能減排考核的嚴(yán)厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過多次修改，主要針對各省配額指標(biāo)做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法(試行)》終于完成(下稱《辦法》)，對比討論稿，這份試行的《辦法》進(jìn)一步劃定了全國各省(區(qū)、市)到2015、2017、2020年三個時間節(jié)點需要完成的可再生能源配額指標(biāo)。
其中一些東部發(fā)達(dá)省份如浙江，在這三個時間節(jié)點的配額指標(biāo)分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴(yán)苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達(dá)到這些指標(biāo)并不容易，在當(dāng)時，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標(biāo)都要達(dá)到4%，而這些省份當(dāng)時的可再生能源消費比例大部分還沒達(dá)到指標(biāo)的一半，要完成2015年的目標(biāo)是非常艱巨的任務(wù)。
2014年，國家發(fā)改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區(qū)應(yīng)承擔(dān)更多發(fā)展可再生能源的責(zé)任，提高東部地區(qū)配額指標(biāo);二是強化電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成配額的責(zé)任;三是配額指標(biāo)分基本指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)兩級進(jìn)行考核。
獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局進(jìn)一步向財政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來前所未有的利好。
然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報國務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標(biāo)的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經(jīng)濟。
在地方政府強烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經(jīng)十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產(chǎn)”。
軟化與突破
消納成了政治任務(wù)，計劃年內(nèi)出臺對地方售電量的考核辦法
在《辦法》遇阻后，配額制的推進(jìn)停滯了一年多。
2015-2016年期間，中國新能源發(fā)展帶來的問題越來越多，盡管仍保持著可觀的增長率，但也眼見其逐漸走向失控。隨著行業(yè)規(guī)模的高速增長，可再生能源補貼基金池日益干涸，2015年缺口高達(dá)400億元。大范圍長時間的補貼拖欠加上棄風(fēng)限電的惡化，很多棄風(fēng)重災(zāi)區(qū)的新能源企業(yè)惶惶度日。
與僵化的新能源機制形成對比的，卻是中央決策層對能源轉(zhuǎn)型和能源消費革命的重視。
2015年底，習(xí)近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發(fā)表致辭，提出中國到2030年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%左右。隨后的2016年4月，中國正式簽訂《巴黎協(xié)定》。提高清潔能源比例、推動能源轉(zhuǎn)型等表述不斷出現(xiàn)在各種國家領(lǐng)導(dǎo)人講話當(dāng)中。
一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是國家能源轉(zhuǎn)型的國際承諾，國家能源局一直在研究如何突破當(dāng)前配額制面對的重重壁壘，但地方政府仍然是最大的阻力。
國家能源局嘗試把配額制中針對地方政府考核獎懲的相關(guān)內(nèi)容軟化。
主管部門于2016年年初發(fā)出了兩個文件，一個是《關(guān)于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見的函》，要求到2020年燃煤發(fā)電企業(yè)的非水可再生能源與發(fā)電量與火電發(fā)電量的比重不得低于15%;一個是關(guān)于《建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，這份《意見》明確劃定了各省(區(qū)、市)到2020年全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)。與2014年沒有獲得通過的《辦法》相比，《意見》里各地份額沒有太大變化，但并沒有提及如何對配額完成情況進(jìn)行考核。
這兩個文件被認(rèn)為是2014年《辦法》受挫后的再次破冰，“起碼當(dāng)下有實質(zhì)性的文件出臺了，地方的配額目標(biāo)也正式公布了”，但沒有考核獎懲機制的配額制始終不夠健全，也有觀察人士認(rèn)為這兩份文件的意義不大。
據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。
考核地方售電公司和地方電網(wǎng)是否真的能成為一個突破口?
事實上，電網(wǎng)企業(yè)可能是當(dāng)前最希望打破新能源消納省間壁壘的部門。2016年，棄風(fēng)、棄光困局引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為此要求相關(guān)方面拿出切實的解決措施，解決棄風(fēng)、棄光問題儼然成為政治任務(wù)。
2017年1月，國家電網(wǎng)發(fā)布了20項措施力圖解決限電難題，包括“加強跨區(qū)跨省輸電通道的建設(shè)，優(yōu)先安排新能源外送;加強電力統(tǒng)一規(guī)劃研究，優(yōu)化布局，儲備外送通道項目;加大城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)投入，加快升級改造，滿足分布式能源接入”;“加快實施電網(wǎng)實時調(diào)度，開展跨區(qū)、跨區(qū)域的風(fēng)光水火聯(lián)合運行;提升源網(wǎng)荷友好互動水平，完善補償激勵機制;優(yōu)化調(diào)度運營，統(tǒng)籌送受段調(diào)峰資源，優(yōu)先利用新能源”等多項內(nèi)容，當(dāng)然也提到“加快市場機制研究，推動有利于建立新能源消納的電價機制和配額制度;加快構(gòu)建全國電力市場，積極組織新能源跨省、跨區(qū)交易”等機制上的改革措施。
國家能源局相關(guān)人士透露，“去年發(fā)布《意見》的時候我們還考慮到國網(wǎng)的壟斷地位，考核會對它無效，但現(xiàn)在因為當(dāng)前這種種背景，電網(wǎng)解決棄風(fēng)限電的態(tài)度非常積極，突破考核機制的問題目前看來還是比較樂觀的”。
高虎認(rèn)為，當(dāng)前國內(nèi)推行配額制的整個機制環(huán)境和2014年比已經(jīng)大不一樣了，“在這一輪電力體制改革背景下，我們其實已經(jīng)掙脫了很多機制體制上的束縛。以前有人說配額制計劃色彩比較重，主要是電力體制改革之前我們?nèi)狈κ袌鐾緩饺嵤┖吐鋵崳@兩年電力體制改革的進(jìn)展還是挺快的，很多市場的方式和手段都得到了實施。比如，我們放開了發(fā)電計劃管理，建立了電力市場的交易規(guī)則，售電側(cè)改革的持續(xù)推進(jìn)，交易機構(gòu)的成立等等，這些都是市場化的元素增加，現(xiàn)在推配額制的政策環(huán)境已經(jīng)跟‘十二五’期間不能同日而語了”。
據(jù)透露，能源局計劃在2017年內(nèi)將對地方可再生能源售電量的考核辦法提交到國務(wù)院討論，力爭今年通過出臺。
但從電網(wǎng)的角度來說，如果考核的板子真正打到身上，其態(tài)度是否又真的能如自主主導(dǎo)地推動促進(jìn)消納各項措施那樣積極?
國網(wǎng)相關(guān)人士對記者表示，“電網(wǎng)為解決新能源消納做出了很大努力，為了打破省間壁壘一直在嘗試各種手段，為了促進(jìn)新能源的跨省消納，還與中東部一些受端省份各種博弈。但配額制的考核如果不落在地方政府頭上而落在電網(wǎng)頭上是不合理的，而且意義也不大”。
能源局方面對這些問題也并非盲目樂觀，知情人士表示，“能源局沒有考核地方政府的權(quán)限，如果沒有更高一級的中央的約束，難度非常大，但考核地方售電是可操作的。比如地方的售電公司，如果達(dá)不到年度的可再生能源售電配額指標(biāo)，可以取消售電資質(zhì)。國家電網(wǎng)也很積極，在國網(wǎng)的推動下應(yīng)該不會達(dá)不到，唯一擔(dān)心的是某些地方政府會不會阻撓，因為如果地方電網(wǎng)承擔(dān)了這部分義務(wù)和考核，積極接受外來新能源電量，可能會損害某些地方政府的利益，地方電網(wǎng)畢竟還是受地方政府的管理，現(xiàn)在主要的阻力在這”。
大省博弈
“只要上面明確地方對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，問題就可以解決”
地方政府是否轉(zhuǎn)變態(tài)度仍是配額制能否真正落實的關(guān)鍵所在。
對很多東部發(fā)達(dá)省份來說，發(fā)展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國能源結(jié)構(gòu)最差、最需要能源轉(zhuǎn)型的四個省，但恰恰越是能源結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型的地方，他們對新能源的抵觸越大”。
2016年，國家能源局發(fā)布過一個《2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告》(下稱《監(jiān)測報告》)，把全國各省可再生能源發(fā)展和利用的情況做了一個展示，希望可以引起一些地方政府的重視?！侗O(jiān)測報告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對比目標(biāo)引導(dǎo)《意見》里的配額指標(biāo)，浙江、廣東的情況明顯落后。
“最讓人擔(dān)憂的其實是，我們沒有一個健全的考核或激勵機制去推動這些省份發(fā)展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度就不一樣了，干得好干得壞也沒區(qū)別”，上述知情人士舉了個例子，“比如山東，其實在發(fā)展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設(shè)和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國家清潔能源示范省”。
據(jù)浙江方面相關(guān)人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設(shè)，但由于其本省火電裝機容量較大，對于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。
據(jù)相關(guān)人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團(tuán)在寧夏投產(chǎn)的火電，不要風(fēng)電，因為總賬算下來，風(fēng)電即使再便宜，接收外來電多了，省內(nèi)火電的發(fā)電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益。
相關(guān)人士特別提到一個例子，國家電網(wǎng)從2017年1月7日開始探索實施新能源全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展跨省區(qū)間可再生能源增量現(xiàn)貨交易。這一交易形式由國網(wǎng)國調(diào)中心組織，根據(jù)送端電網(wǎng)富余風(fēng)電、光伏發(fā)電預(yù)測，利用全網(wǎng)調(diào)峰資源和跨區(qū)通道空間，安排次日棄風(fēng)棄光外送交易，交易價格低至0.15元/千瓦時。
據(jù)相關(guān)人士透露，由于東部受端省份對接收外來電態(tài)度消極，“這項交易措施一開始是國調(diào)自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網(wǎng)向省經(jīng)信委提交了響應(yīng)跨區(qū)現(xiàn)貨交易的請示，建議積極參與，其調(diào)控中心多次到經(jīng)信委溝通匯報，于2月4日——交易已經(jīng)進(jìn)行一個月后——才獲得經(jīng)信委同意和省委副書記的批示同意。該省經(jīng)信委還提出合理控制送入電量電價、建立省內(nèi)電廠利益補償機制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時，從年初預(yù)留的10億千瓦時雙邊交易電量空間中安排。
據(jù)相關(guān)人士透露，實際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。
高虎認(rèn)為，當(dāng)前盡管沒法對地方政府執(zhí)行強有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動他們，比如國家能源局去年發(fā)布的《監(jiān)測報告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發(fā)布，呈現(xiàn)出哪些省份在發(fā)展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發(fā)布的第一年公眾的關(guān)注度還不高，但連續(xù)發(fā)布形成歷史數(shù)據(jù)，就會有協(xié)會、媒體等相關(guān)方面進(jìn)行跟蹤對比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。
但從地方政府的角度來看，尤其是在當(dāng)前萎靡不振的經(jīng)濟形勢之下，選擇更符合地方經(jīng)濟利益的發(fā)展道路似乎是無可厚非的。
即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔(dān)著大量的外送水電接收任務(wù)，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分?jǐn)?，這些都是計劃性指標(biāo)，相當(dāng)于相應(yīng)容量的機組是不能動的，如果再接收大量外來新能源，對電網(wǎng)調(diào)度也是很大壓力”，浙江相關(guān)人士這樣解釋。
國家能源局人士憂心，中國提出了能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，并就非化石能源利用指標(biāo)做出了國際性的承諾，但這些目標(biāo)和承諾應(yīng)該如何實現(xiàn)?地方政府是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和義務(wù)?
“我們一直在說能源轉(zhuǎn)型，但看看各省，哪個省是真的需要能源轉(zhuǎn)型的?或者說，我們實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型要靠哪些省份?西北省份棄風(fēng)限電厲害，但它們的能源結(jié)構(gòu)里可再生能源的占比已經(jīng)很高了，需要轉(zhuǎn)型的不是這些省份。東北、西北電網(wǎng)合計用電量才1萬億度，不到東部一個省的量，如果中東部這些省份不承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型義務(wù)，光靠西北省份，那是不可能實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型的”，觀察人士這樣認(rèn)為。
任東明在其著作中也提到這個問題，在配額指標(biāo)的分配和實現(xiàn)過程中，地方政府有各種顧慮，擔(dān)心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補償，地方電網(wǎng)也擔(dān)心增加額外成本等。
但配額制作為公共政策，重點應(yīng)該關(guān)注解決公共效益是否能實現(xiàn)最大化，其實施會改變現(xiàn)有的利益格局，可能會觸動一些集團(tuán)的利益，但不應(yīng)以平衡相關(guān)集團(tuán)之間的利益為制定政策的主要目標(biāo)。
回溯配額制推進(jìn)的歷程，這可能是最“難產(chǎn)”的能源政策之一。
它曾被棄用，被質(zhì)疑是搞計劃經(jīng)濟，被地方政府抵制。但對它的支持者來說，這是一種實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型最低成本的選擇。
相關(guān)人士認(rèn)為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設(shè)定了一個強制性的目標(biāo)，在這個目標(biāo)之下，一切交給市場，哪種市場手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個省份都可以在自己的指標(biāo)下根據(jù)自己的實際情況實行最優(yōu)的配置”，“美國這樣市場高度發(fā)達(dá)的國家，號稱有著世界上最小的政府，各個州通過立法設(shè)定強制性的目標(biāo)，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場決定”。
盡管計劃于年內(nèi)推動配額制對地方售電的考核辦法在國務(wù)院通過，但沒有更高決策層的支持，國家能源局對整個配額制體系的確立和落實仍然沒底。
“只要上面明確地方政府對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，問題都可以解決。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
中央領(lǐng)導(dǎo)近期對棄風(fēng)、棄光等問題的關(guān)注，為可再生能源相關(guān)制度的改革改革和推進(jìn)再加上一個砝碼。
國家能源局相關(guān)官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標(biāo)桿電價加財政補貼之上的可再生能源政策難以存續(xù)。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機制來取代當(dāng)前的政策系統(tǒng)。
然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實觸及地方政府，尤其是東部發(fā)達(dá)省份的利益。在可再生能源配額制的推進(jìn)過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴(yán)重限電困境，消納寸步難行的當(dāng)下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動這項政策的道路上本就壁壘重重。
中國要實現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費總量15%的目標(biāo)，但到2020年能實現(xiàn)有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。
“但我們已經(jīng)沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關(guān)人士這樣說，“能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和新能源當(dāng)前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。
在屢屢遭受大型發(fā)電企業(yè)以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調(diào)整考核對象。
據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。這同樣并非坦途。
走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅戰(zhàn)。
初次失利
以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明
從起步、推進(jìn)、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進(jìn)入決策視野超過十年。
在中國剛開始發(fā)展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機構(gòu)還是剛剛成型的業(yè)界，對這個產(chǎn)業(yè)應(yīng)該走一條怎樣的發(fā)展道路，實施怎樣的支持政策都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和成熟的理論。
國家發(fā)改委能源所可再生能源發(fā)展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運行機制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關(guān)于是否將配額制納入這部重要法律的討論。
21世紀(jì)初，當(dāng)時的國家計委聯(lián)合世界銀行組織了一系列學(xué)術(shù)和政策研討活動，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發(fā)展情況，引入適合中國的可再生能源政策機制。
2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環(huán)境基金中國可再生能源規(guī)?；l(fā)展項目(CRESP)召開了一次關(guān)于可再生能源發(fā)展問題的頭腦風(fēng)暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制(RPS)、強制上網(wǎng)法(Feed-in-Law)、招標(biāo)系統(tǒng)(Bidding System)。任東明認(rèn)為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數(shù)代表認(rèn)為配額制和上網(wǎng)電價制度各有優(yōu)劣：配額制具備清晰的目標(biāo)和強制性，但伴隨復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，價格和總成本也不確定;而上網(wǎng)電價制度模型簡單、低風(fēng)險，但伴隨復(fù)雜的價格制定過程和成本分?jǐn)傮w系，并且需要較高的財政成本支出。
然而，真正最先得到投入實踐的還是招標(biāo)制度。當(dāng)時，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)仍很弱小，2000年風(fēng)電裝機只有35萬千瓦，從國家計委的角度來考慮，先把規(guī)模做起來才是首要任務(wù)。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網(wǎng)電價政策都只是研討階段，而國家發(fā)改委時期組織的幾次特許權(quán)招標(biāo)開始讓風(fēng)電建設(shè)規(guī)模真正有了較大突破，并帶動風(fēng)電裝備制造業(yè)的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現(xiàn)實條件。
2003年，全國人大環(huán)資委將《可再生能源法》列入當(dāng)年的立法計劃，根據(jù)任東明的回憶，在立法起草過程中，關(guān)于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應(yīng)該作為立法內(nèi)容的爭論也非常激烈。
2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法(草案)》提交國務(wù)院辦公廳征求國務(wù)院的同意。據(jù)任東明的著作透露，當(dāng)時“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內(nèi)容是：‘國家能源主管部門可以根據(jù)燃煤發(fā)電裝機的權(quán)益容量，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的可再生能源電量指標(biāo)?？稍偕茉措娏恐笜?biāo)經(jīng)確認(rèn)后，大型發(fā)電企業(yè)必須執(zhí)行’”。
但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應(yīng)謹(jǐn)慎對待大型發(fā)電企業(yè)可再生能源配額指標(biāo)問題，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的配額指標(biāo)不利于可再生能源開發(fā)的市場化;僅對發(fā)電企業(yè)規(guī)定配額指標(biāo)，不規(guī)定電力用戶使用可再生能源的配額，從權(quán)利、義務(wù)平衡的角度值得再作考慮”。
更關(guān)鍵的論爭還在于配額制和固定電價制度哪一個才是最適合中國的政策機制。
21世紀(jì)的第一個十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個高峰時期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認(rèn)為是能大力扶持可再生能源，促進(jìn)規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時受到很多研究者和決策者的大力推崇。
根據(jù)能源主管部門相關(guān)人士介紹，當(dāng)時決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，固定電價政策模型比較簡單，對企業(yè)來說是一個保護(hù)性比較強的政策，“一個風(fēng)電場適用什么電價，投資回報率多少都是明確的，企業(yè)的風(fēng)險降到最低，對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的早期發(fā)展特別有益”。
國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎認(rèn)為，在中國風(fēng)電發(fā)展的初期，選擇固定電價政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠(yuǎn)了。它適用于像美國那樣市場發(fā)達(dá)的國家，通過對獨立的公共事業(yè)公司實施配額要求來實現(xiàn)，這在當(dāng)時的中國沒有實施的條件”。
2005年初，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關(guān)于可再生能源配額制的相關(guān)內(nèi)容。
任東明認(rèn)為，中國錯失了實施可再生能源配額制的最佳時機。
任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實不言即明”。
矛盾惡化
2012年，寫進(jìn)國家能源規(guī)劃文件，是配額制第一次取得實質(zhì)性突破
在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發(fā)改委正式出臺了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，第一次確定了全國分區(qū)域的標(biāo)桿電價，并且完善了各種費用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機容量年均增長29%，發(fā)電量年均增長29%，風(fēng)電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場和風(fēng)電裝備市場。
隨之而來的是棄風(fēng)限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進(jìn)一步發(fā)展可再生能源，國務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國內(nèi)光伏發(fā)電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財政支持。但較為嚴(yán)峻的一個現(xiàn)實是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
經(jīng)歷立法上“失利”，國內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時間，但相關(guān)機構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發(fā)展。
盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進(jìn)行研究。
當(dāng)時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認(rèn)為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進(jìn)入較全面和深入的階段。
當(dāng)時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構(gòu)，對配額制進(jìn)行研究最重要的參考國仍是美國。
美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標(biāo)和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標(biāo)，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護(hù)等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標(biāo)寫進(jìn)當(dāng)?shù)胤?，并實施相關(guān)的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定配額目標(biāo)、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進(jìn)行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關(guān)研究支持機構(gòu)需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發(fā)展目標(biāo)分解到各個省(市、自治區(qū))，并且要從中國電力體制的現(xiàn)實情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。
2010年，中國出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數(shù)大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風(fēng)電場運行經(jīng)濟性嚴(yán)重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達(dá)到200億度，經(jīng)濟損失超過100億元。
高速發(fā)展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當(dāng)前的可再生能源政策機制進(jìn)行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。
國家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來的，但國內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標(biāo)和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標(biāo)和任務(wù)納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對各省(區(qū)、市)全社會電力消費量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實施責(zé)任。達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”。
這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于一項在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質(zhì)性的突破。
但，對配額制的推進(jìn)來說，真正的考驗還在后續(xù)。
再度受挫
上報審議期間，遭某些省份強烈反對
按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省(區(qū)、市)承擔(dān)的可再生能源電力配額進(jìn)行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，這份討論稿基本為配額制搭好了基礎(chǔ)的框架。
對比“十二五”規(guī)劃中的表述，進(jìn)一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè);承擔(dān)收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級電網(wǎng)內(nèi)獨立經(jīng)營的電網(wǎng)企業(yè);各省(區(qū)、市)人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標(biāo)的消納”。
更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”;“依據(jù)各省(區(qū)、市)配額指標(biāo)的完成結(jié)果，在年度進(jìn)行控制能源消費總量和節(jié)能減排指標(biāo)考核時，各省(區(qū)、市)可再生能源消費量按照當(dāng)年全國平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源折算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?jié)能的貢獻(xiàn)”;“國務(wù)院能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計、審計等部門以及國資委、國家電監(jiān)會等機構(gòu)針對各省(區(qū)、市)、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各省(區(qū)、市)需要完成的配額指標(biāo)以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購的配額指標(biāo)。
2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各省(區(qū)、市)應(yīng)該承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過程中，東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)大省對承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。
“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個大省都認(rèn)為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。
中國可再生能源學(xué)會風(fēng)電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節(jié)能減排考核的嚴(yán)厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過多次修改，主要針對各省配額指標(biāo)做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法(試行)》終于完成(下稱《辦法》)，對比討論稿，這份試行的《辦法》進(jìn)一步劃定了全國各省(區(qū)、市)到2015、2017、2020年三個時間節(jié)點需要完成的可再生能源配額指標(biāo)。
其中一些東部發(fā)達(dá)省份如浙江，在這三個時間節(jié)點的配額指標(biāo)分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴(yán)苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達(dá)到這些指標(biāo)并不容易，在當(dāng)時，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標(biāo)都要達(dá)到4%，而這些省份當(dāng)時的可再生能源消費比例大部分還沒達(dá)到指標(biāo)的一半，要完成2015年的目標(biāo)是非常艱巨的任務(wù)。
2014年，國家發(fā)改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區(qū)應(yīng)承擔(dān)更多發(fā)展可再生能源的責(zé)任，提高東部地區(qū)配額指標(biāo);二是強化電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成配額的責(zé)任;三是配額指標(biāo)分基本指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)兩級進(jìn)行考核。
獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局進(jìn)一步向財政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來前所未有的利好。
然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報國務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標(biāo)的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經(jīng)濟。
在地方政府強烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經(jīng)十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產(chǎn)”。
軟化與突破
消納成了政治任務(wù)，計劃年內(nèi)出臺對地方售電量的考核辦法
在《辦法》遇阻后，配額制的推進(jìn)停滯了一年多。
2015-2016年期間，中國新能源發(fā)展帶來的問題越來越多，盡管仍保持著可觀的增長率，但也眼見其逐漸走向失控。隨著行業(yè)規(guī)模的高速增長，可再生能源補貼基金池日益干涸，2015年缺口高達(dá)400億元。大范圍長時間的補貼拖欠加上棄風(fēng)限電的惡化，很多棄風(fēng)重災(zāi)區(qū)的新能源企業(yè)惶惶度日。
與僵化的新能源機制形成對比的，卻是中央決策層對能源轉(zhuǎn)型和能源消費革命的重視。
2015年底，習(xí)近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發(fā)表致辭，提出中國到2030年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%左右。隨后的2016年4月，中國正式簽訂《巴黎協(xié)定》。提高清潔能源比例、推動能源轉(zhuǎn)型等表述不斷出現(xiàn)在各種國家領(lǐng)導(dǎo)人講話當(dāng)中。
一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是國家能源轉(zhuǎn)型的國際承諾，國家能源局一直在研究如何突破當(dāng)前配額制面對的重重壁壘，但地方政府仍然是最大的阻力。
國家能源局嘗試把配額制中針對地方政府考核獎懲的相關(guān)內(nèi)容軟化。
主管部門于2016年年初發(fā)出了兩個文件，一個是《關(guān)于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見的函》，要求到2020年燃煤發(fā)電企業(yè)的非水可再生能源與發(fā)電量與火電發(fā)電量的比重不得低于15%;一個是關(guān)于《建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，這份《意見》明確劃定了各省(區(qū)、市)到2020年全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)。與2014年沒有獲得通過的《辦法》相比，《意見》里各地份額沒有太大變化，但并沒有提及如何對配額完成情況進(jìn)行考核。
這兩個文件被認(rèn)為是2014年《辦法》受挫后的再次破冰，“起碼當(dāng)下有實質(zhì)性的文件出臺了，地方的配額目標(biāo)也正式公布了”，但沒有考核獎懲機制的配額制始終不夠健全，也有觀察人士認(rèn)為這兩份文件的意義不大。
據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。
考核地方售電公司和地方電網(wǎng)是否真的能成為一個突破口?
事實上，電網(wǎng)企業(yè)可能是當(dāng)前最希望打破新能源消納省間壁壘的部門。2016年，棄風(fēng)、棄光困局引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為此要求相關(guān)方面拿出切實的解決措施，解決棄風(fēng)、棄光問題儼然成為政治任務(wù)。
2017年1月，國家電網(wǎng)發(fā)布了20項措施力圖解決限電難題，包括“加強跨區(qū)跨省輸電通道的建設(shè)，優(yōu)先安排新能源外送;加強電力統(tǒng)一規(guī)劃研究，優(yōu)化布局，儲備外送通道項目;加大城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)投入，加快升級改造，滿足分布式能源接入”;“加快實施電網(wǎng)實時調(diào)度，開展跨區(qū)、跨區(qū)域的風(fēng)光水火聯(lián)合運行;提升源網(wǎng)荷友好互動水平，完善補償激勵機制;優(yōu)化調(diào)度運營，統(tǒng)籌送受段調(diào)峰資源，優(yōu)先利用新能源”等多項內(nèi)容，當(dāng)然也提到“加快市場機制研究，推動有利于建立新能源消納的電價機制和配額制度;加快構(gòu)建全國電力市場，積極組織新能源跨省、跨區(qū)交易”等機制上的改革措施。
國家能源局相關(guān)人士透露，“去年發(fā)布《意見》的時候我們還考慮到國網(wǎng)的壟斷地位，考核會對它無效，但現(xiàn)在因為當(dāng)前這種種背景，電網(wǎng)解決棄風(fēng)限電的態(tài)度非常積極，突破考核機制的問題目前看來還是比較樂觀的”。
高虎認(rèn)為，當(dāng)前國內(nèi)推行配額制的整個機制環(huán)境和2014年比已經(jīng)大不一樣了，“在這一輪電力體制改革背景下，我們其實已經(jīng)掙脫了很多機制體制上的束縛。以前有人說配額制計劃色彩比較重，主要是電力體制改革之前我們?nèi)狈κ袌鐾緩饺嵤┖吐鋵崳@兩年電力體制改革的進(jìn)展還是挺快的，很多市場的方式和手段都得到了實施。比如，我們放開了發(fā)電計劃管理，建立了電力市場的交易規(guī)則，售電側(cè)改革的持續(xù)推進(jìn)，交易機構(gòu)的成立等等，這些都是市場化的元素增加，現(xiàn)在推配額制的政策環(huán)境已經(jīng)跟‘十二五’期間不能同日而語了”。
據(jù)透露，能源局計劃在2017年內(nèi)將對地方可再生能源售電量的考核辦法提交到國務(wù)院討論，力爭今年通過出臺。
但從電網(wǎng)的角度來說，如果考核的板子真正打到身上，其態(tài)度是否又真的能如自主主導(dǎo)地推動促進(jìn)消納各項措施那樣積極?
國網(wǎng)相關(guān)人士對記者表示，“電網(wǎng)為解決新能源消納做出了很大努力，為了打破省間壁壘一直在嘗試各種手段，為了促進(jìn)新能源的跨省消納，還與中東部一些受端省份各種博弈。但配額制的考核如果不落在地方政府頭上而落在電網(wǎng)頭上是不合理的，而且意義也不大”。
能源局方面對這些問題也并非盲目樂觀，知情人士表示，“能源局沒有考核地方政府的權(quán)限，如果沒有更高一級的中央的約束，難度非常大，但考核地方售電是可操作的。比如地方的售電公司，如果達(dá)不到年度的可再生能源售電配額指標(biāo)，可以取消售電資質(zhì)。國家電網(wǎng)也很積極，在國網(wǎng)的推動下應(yīng)該不會達(dá)不到，唯一擔(dān)心的是某些地方政府會不會阻撓，因為如果地方電網(wǎng)承擔(dān)了這部分義務(wù)和考核，積極接受外來新能源電量，可能會損害某些地方政府的利益，地方電網(wǎng)畢竟還是受地方政府的管理，現(xiàn)在主要的阻力在這”。
大省博弈
“只要上面明確地方對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，問題就可以解決”
地方政府是否轉(zhuǎn)變態(tài)度仍是配額制能否真正落實的關(guān)鍵所在。
對很多東部發(fā)達(dá)省份來說，發(fā)展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國能源結(jié)構(gòu)最差、最需要能源轉(zhuǎn)型的四個省，但恰恰越是能源結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型的地方，他們對新能源的抵觸越大”。
2016年，國家能源局發(fā)布過一個《2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告》(下稱《監(jiān)測報告》)，把全國各省可再生能源發(fā)展和利用的情況做了一個展示，希望可以引起一些地方政府的重視?！侗O(jiān)測報告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對比目標(biāo)引導(dǎo)《意見》里的配額指標(biāo)，浙江、廣東的情況明顯落后。
“最讓人擔(dān)憂的其實是，我們沒有一個健全的考核或激勵機制去推動這些省份發(fā)展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度就不一樣了，干得好干得壞也沒區(qū)別”，上述知情人士舉了個例子，“比如山東，其實在發(fā)展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設(shè)和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國家清潔能源示范省”。
據(jù)浙江方面相關(guān)人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設(shè)，但由于其本省火電裝機容量較大，對于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。
據(jù)相關(guān)人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團(tuán)在寧夏投產(chǎn)的火電，不要風(fēng)電，因為總賬算下來，風(fēng)電即使再便宜，接收外來電多了，省內(nèi)火電的發(fā)電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益。
相關(guān)人士特別提到一個例子，國家電網(wǎng)從2017年1月7日開始探索實施新能源全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展跨省區(qū)間可再生能源增量現(xiàn)貨交易。這一交易形式由國網(wǎng)國調(diào)中心組織，根據(jù)送端電網(wǎng)富余風(fēng)電、光伏發(fā)電預(yù)測，利用全網(wǎng)調(diào)峰資源和跨區(qū)通道空間，安排次日棄風(fēng)棄光外送交易，交易價格低至0.15元/千瓦時。
據(jù)相關(guān)人士透露，由于東部受端省份對接收外來電態(tài)度消極，“這項交易措施一開始是國調(diào)自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網(wǎng)向省經(jīng)信委提交了響應(yīng)跨區(qū)現(xiàn)貨交易的請示，建議積極參與，其調(diào)控中心多次到經(jīng)信委溝通匯報，于2月4日——交易已經(jīng)進(jìn)行一個月后——才獲得經(jīng)信委同意和省委副書記的批示同意。該省經(jīng)信委還提出合理控制送入電量電價、建立省內(nèi)電廠利益補償機制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時，從年初預(yù)留的10億千瓦時雙邊交易電量空間中安排。
據(jù)相關(guān)人士透露，實際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。
高虎認(rèn)為，當(dāng)前盡管沒法對地方政府執(zhí)行強有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動他們，比如國家能源局去年發(fā)布的《監(jiān)測報告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發(fā)布，呈現(xiàn)出哪些省份在發(fā)展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發(fā)布的第一年公眾的關(guān)注度還不高，但連續(xù)發(fā)布形成歷史數(shù)據(jù)，就會有協(xié)會、媒體等相關(guān)方面進(jìn)行跟蹤對比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。
但從地方政府的角度來看，尤其是在當(dāng)前萎靡不振的經(jīng)濟形勢之下，選擇更符合地方經(jīng)濟利益的發(fā)展道路似乎是無可厚非的。
即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔(dān)著大量的外送水電接收任務(wù)，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分?jǐn)?，這些都是計劃性指標(biāo)，相當(dāng)于相應(yīng)容量的機組是不能動的，如果再接收大量外來新能源，對電網(wǎng)調(diào)度也是很大壓力”，浙江相關(guān)人士這樣解釋。
國家能源局人士憂心，中國提出了能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，并就非化石能源利用指標(biāo)做出了國際性的承諾，但這些目標(biāo)和承諾應(yīng)該如何實現(xiàn)?地方政府是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和義務(wù)?
“我們一直在說能源轉(zhuǎn)型，但看看各省，哪個省是真的需要能源轉(zhuǎn)型的?或者說，我們實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型要靠哪些省份?西北省份棄風(fēng)限電厲害，但它們的能源結(jié)構(gòu)里可再生能源的占比已經(jīng)很高了，需要轉(zhuǎn)型的不是這些省份。東北、西北電網(wǎng)合計用電量才1萬億度，不到東部一個省的量，如果中東部這些省份不承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型義務(wù)，光靠西北省份，那是不可能實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型的”，觀察人士這樣認(rèn)為。
任東明在其著作中也提到這個問題，在配額指標(biāo)的分配和實現(xiàn)過程中，地方政府有各種顧慮，擔(dān)心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補償，地方電網(wǎng)也擔(dān)心增加額外成本等。
但配額制作為公共政策，重點應(yīng)該關(guān)注解決公共效益是否能實現(xiàn)最大化，其實施會改變現(xiàn)有的利益格局，可能會觸動一些集團(tuán)的利益，但不應(yīng)以平衡相關(guān)集團(tuán)之間的利益為制定政策的主要目標(biāo)。
回溯配額制推進(jìn)的歷程，這可能是最“難產(chǎn)”的能源政策之一。
它曾被棄用，被質(zhì)疑是搞計劃經(jīng)濟，被地方政府抵制。但對它的支持者來說，這是一種實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型最低成本的選擇。
相關(guān)人士認(rèn)為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設(shè)定了一個強制性的目標(biāo)，在這個目標(biāo)之下，一切交給市場，哪種市場手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個省份都可以在自己的指標(biāo)下根據(jù)自己的實際情況實行最優(yōu)的配置”，“美國這樣市場高度發(fā)達(dá)的國家，號稱有著世界上最小的政府，各個州通過立法設(shè)定強制性的目標(biāo)，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場決定”。
盡管計劃于年內(nèi)推動配額制對地方售電的考核辦法在國務(wù)院通過，但沒有更高決策層的支持，國家能源局對整個配額制體系的確立和落實仍然沒底。
“只要上面明確地方政府對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，問題都可以解決。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
0 條