近日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》征求意見稿下發(fā)，電力領域被納入重點監(jiān)控納稅人的14個行業(yè)之一。與此同時，國家發(fā)改委曾提出有望于明年啟動全國統一的碳交易市場。碳交易或稅收會對電力行業(yè)產生怎樣的影響？如何看待針對電力行業(yè)的各項環(huán)保行政手段？對此，本報記者專訪了中國電力企業(yè)聯合會秘書長王志軒。

中國能源報：我國在中美雙方共同發(fā)表的《中美氣候變化聯合聲明》中宣布，中方承諾2030年二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達到峰值，您如何評價這個承諾？

王志軒：我國已經明確要在2030年達到碳排放的峰值，并據此要求來安排碳減排的戰(zhàn)略布局。但2030年并不是一個確數，我國有可能于2025-2035年達到碳排放峰值，峰值的具體數值并不明確。在目前的經濟新常態(tài)下，理想的狀態(tài)是保持適度偏快的經濟增長速度，并在2030年達到經濟增長平緩的狀態(tài)。這樣就能夠使得碳排放峰值的到達不影響經濟發(fā)展。

此外，碳排放峰值和能源消費也密切相關。我國政府已莊嚴承諾，要在2020年實現非化石能源占能源結構比重的15%。如果我國的能源消費增長率在2020年達到3%左右，在2030年達到1%左右，2030年就能實現碳排放達到峰值。如果2020-2030年平均能源消費增長率不到2%，同期實現能源消費增長率從2020開始逐漸下降，那么碳排放在2030年差不多能達到峰值。

當能源消費增長率和碳排放增長率相差為零的時候，碳排放可以達到峰值。如果經濟保持中高速發(fā)展，碳排放的峰值就更大；如果經濟發(fā)展速度平緩，碳排放峰值也相應減少。

值得注意的是，電力碳排放峰值不會先于碳排放峰值到來。只有實施電能替代戰(zhàn)略，加大電力在能源消費中的比例，使電力碳排放峰值適當提高，我國才能達到碳排放峰值。

如何實現能源電力化？可再生能源發(fā)電的成本還很高，因此，在2030年之前保持一定的煤電規(guī)模是必須的，我們可以通過增加熱電聯產等方式提高煤電的利用效率，在節(jié)約資源的條件下實現碳排放總體下降。

中國能源報：這次征求意見的環(huán)保稅法并未將呼聲很高的碳稅納入應稅范圍。

王志軒：“費改稅”對電力行業(yè)本質上沒有太大影響，不宜將現有排污費相加等額轉為環(huán)境稅。我國現行的做法是對達標排放的企業(yè)收取排污費，即對一個企業(yè)同時采用了強制性的排放標準要求與排污收費兩種手段進行環(huán)境管理，其結果是在消耗了大量行政資源的同時增加了企業(yè)負擔，降低了行政和生產效率，這是極不合理的。

污染物集中控制是以改善整體環(huán)境質量為前提，以提高經濟效益為目的，將分散的、難以處理或者處理成本高的單個污染源排放的污染物集中進行處理的方法。污染集中控制有利于采用最佳污染控制技術，有利于資源節(jié)約、綜合利用和推進循環(huán)經濟發(fā)展，有利于通過布局和排放方式的調整充分利用環(huán)境的自凈作用（如將電廠布局在遠離城市的地區(qū)并利用合理的高煙囪排放），有利于統一規(guī)劃、集約管理和環(huán)境監(jiān)督。

如將大量散燒煤炭的污染源由電廠替代或進行熱電聯產，則會在提高煤炭利用效率的同時高效控制污染物；再比如，收集千家萬戶排污再進行集中處理的城市生活污水處理和垃圾處理，比眾多的排污者單獨興建污染物處理設施要更有效、更經濟且便于監(jiān)管。但是，集中控制的前提是集中處理的污染設施要滿足當地環(huán)境質量要求，對某些有毒有害污染源而言，采取分散處理的方式優(yōu)于集中控制。

污染物集中控制的特點決定了這些污染源必然是政府監(jiān)管的重點，如我國火電廠大氣污染物排放標準已經是世界最嚴，甚至超過了技術經濟的支撐能力，對這些企業(yè)達標后排放的污染物還要再收稅費，絲毫起不到刺激治理的作用，因為再治理的費用會遠高于用全社會平均治理成本確定的稅率，此時收稅是“為收而收”。

中國能源報：那么環(huán)保稅適宜在哪些行業(yè)和環(huán)節(jié)開征？

王志軒：對那些沒有強制排放要求、不受約束、不能自己處置的排污可以征收環(huán)保稅。如家用自來水稅費中增收了排污費；如一些不能自己處理排污、需要排放到綜合排污處理廠的小工廠，可以征收環(huán)境稅。其次，對于量大面廣、對環(huán)境質量影響大、已經市場化、難以監(jiān)管的污染源或污染行為，應首先開征環(huán)境稅，從可操作角度優(yōu)先考慮從原料、燃料端間接征收。如散燒煤的使用可以從煤炭端來征稅，汽車可以從汽油端來征稅。

對于集中控制替代了分散控制的污染源，則應對原分散排放污染的主體收取環(huán)境稅，如收取污水排放稅和垃圾稅等，并將收取的環(huán)境稅用于支撐或補貼集中控制污染的企業(yè)成本。如對以電代煤或集中供熱的用戶，由于使用了清潔優(yōu)質的能源，應當多支付控制污染的成本，可以通過增加稅收或提高電（熱）價的方式。當對燃料端已經征稅時，則應當用收取的稅費對采取了合法環(huán)保措施的電（熱）企業(yè)進行補貼。

中國能源報：建立以碳減排為中心的能源規(guī)劃體系，下一步應如何做？

王志軒：目前常規(guī)污染物已經不是制約電力清潔發(fā)展的瓶頸了，如何處理碳才是關鍵。從本質上說，節(jié)能是為了減少二氧化碳，因為二氧化碳之外的排放可以用經濟手段來解決，所以如果沒有碳強度要求，節(jié)能是彈性要素，而環(huán)保是剛性要素。我國應建立以碳排放控制為主線的總體能源和電力清潔發(fā)展戰(zhàn)略，使我國的能源規(guī)劃從此前的以供需為中心，轉變?yōu)槟壳暗囊灾析埠凸?jié)能減排為中心，再到將來的以碳為中心。只要碳排放控制好了，常規(guī)污染物自然能夠得到控制，能源效率也能相應提高。

目前電力行業(yè)針對污染物排放已有強制性的環(huán)境影響評價、嚴格的排放標準、污染物排放總量控制制度、企業(yè)簽訂的節(jié)能減排責任狀等，如何對現行的環(huán)境管理制度進行優(yōu)化調整，使制度化繁為簡、高效有用，而不是重復疊加、反復交叉。電力行業(yè)需要對現有的管理制度進行梳理，做好頂層設計。

下一步是采取強制行政命令手段還是發(fā)揮市場經濟的作用？目前控制碳排放的手段基本是命令控制型的，效率并不高。作為經濟手段，減碳主要有碳稅和碳交易兩種方式，二者各有優(yōu)勢和適用范圍。

中國能源報：作為減碳的兩種手段——碳稅和碳交易，碳稅有何優(yōu)勢和適用范圍？

王志軒：以碳稅來說，只有自由的生產才需要征稅，其目的在于限制產量。此外，征收碳稅依據的社會平均成本也難以確定。征收碳稅對電力行業(yè)的影響很大，它將增加成本，對電價形成和電力的產業(yè)生產結構、人員結構、技術形態(tài)、戰(zhàn)略轉型等方面都將產生影響。碳稅的目的在于提高碳排放的成本，抑制消費和生產，但是目前我國在節(jié)能減排方面已實行強制性措施，對企業(yè)再收取碳稅也只能是為收而收，起不到促進企業(yè)調整結構的效果，我國目前缺乏碳減排管理體系和一系列技術標準的支持。在目前經濟下行的背景下，變量太多，也難以達到征收碳稅的效果。

中國能源報：和碳稅相比，碳交易的優(yōu)勢和適用范圍又是什么？

王志軒：碳交易是指，在一定管轄區(qū)域內，允許碳排放主體或者其他合法主體，擁有在一定時限內排放一定碳的權利，這種權利可以通過行政配額得到，也可以通過市場購買獲得，且允許這種權利在確保碳實際排放不超過限定排放總量的情況下，像商品一樣在交易市場的參與者之間進行交易，以達到碳交易成本最優(yōu)的市場機制。相較而言，碳交易優(yōu)于碳稅，原因在于碳交易更能發(fā)揮市場機制和企業(yè)主觀能動性，但在理論設計上要盡量減少市場交易的成本，包括分配管理交易額等行政手段增加的成本。目前碳交易試點中的交易配額分配制需要改革。對于電力行業(yè)而言，雖然體量大，但可以挖掘的空間卻很小。比如一個燃煤電廠每年排放2000多萬噸的二氧化碳，是碳排放大戶，但其污染物控制的技術水平已經很高了，提升空間有限，這就需要燃煤電廠和電力之外的行業(yè)進行碳交易，擴大交易范圍。此外，目前試點開展的碳交易多為政府下指令，企業(yè)雖能完成交易配額，但非企業(yè)自主行為。

我國目前碳排放交易的法律基礎仍然不夠堅實。最近國家發(fā)改委出臺的《碳交易管理暫行辦法》應盡快上升到國務院條例層面，逐步在法律層面加以規(guī)定，這是做好碳交易工作的重要前提。碳交易市場機制在國內試點還是新生事物，但其意義深遠，通過試點提高參與企業(yè)控制碳排放的意識，對企業(yè)了解到碳運用具有資源資產價值，可以通過運作降低成本，甚至獲得利潤，增強企業(yè)的社會責任感。試點作為市場機制減碳的探索也作出了很好的實踐。

應協調好應對氣候變化和節(jié)能減排的關系，用法律統籌考慮，引領電力綠色發(fā)展。節(jié)能提效、控制污染排放、減少溫室氣體排放是互相聯系、互相影響的，因此應同時考慮企業(yè)在政策、技術、管理等方面的要求，避免類似二氧化硫控制方面出現的政策重復、交叉矛盾現象，同時要減少對電力企業(yè)的約束，盡可能釋放企業(yè)在碳交易中自主選擇技術和碳交易方式的權力，有利發(fā)揮市場機制。