改革開放以來，中國能源工業(yè)迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是其存在的問題，如能源結(jié)構(gòu)不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節(jié)能減排壓力加大等，也成為發(fā)展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產(chǎn)能力不夠造成的，而是因為現(xiàn)有能源體制脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)，能源政策還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的要求。在黨的“十八大”上，提出了“推動能源生產(chǎn)和消費革命，成為解決中國能源問題的重要指導(dǎo)思想。所謂革命，不僅指能源技術(shù)上的進(jìn)步，也包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

2007年1月29日，時任國務(wù)院副總理曾培炎在電力工業(yè)上大壓小工作會上第一次使用了“節(jié)能減排”的概念。在他的積極推動下，國務(wù)院制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從此節(jié)能減排被提上了各級政府工作的重要日程。

關(guān)于如何促進(jìn)節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展，我也進(jìn)行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點和建議。

第一，發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)能力，淘汰落后生產(chǎn)能力。電力工業(yè)“上大壓小”是我國淘汰落后產(chǎn)能的一個成功案例。過去6年中，中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機(jī)組，相當(dāng)于一個歐洲中等國家的電力裝機(jī)規(guī)模，這在西方發(fā)達(dá)國家是無法做到的。現(xiàn)在，一些部門為了控制排放總量，對新上高載能項目制定了嚴(yán)格的審批門檻，如鋼鐵、水泥等行業(yè)。一般來說，重化工業(yè)項目規(guī)模越大、技術(shù)越先進(jìn)，其能耗也越經(jīng)濟(jì)、越有條件對排放進(jìn)行處理。因此，我們不但不應(yīng)限制大項目，相反應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展大項目、發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)能力，使原有的小企業(yè)在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節(jié)能減排總體要求，也可以保證地方和企業(yè)的利益，提高他們關(guān)停淘汰落后積極性，是一項一舉多贏的政策。

第二，應(yīng)當(dāng)重視節(jié)能環(huán)保治理手段面臨挑戰(zhàn)。目前，國家在環(huán)境治理上有三個主要手段：指標(biāo)控制、項目審批、價格補(bǔ)貼。這些做法雖然發(fā)揮了一定作用，但實際績效不夠理想。一是約束性指標(biāo)的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標(biāo)分解下達(dá)過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關(guān)部門爭取獲得較高的能耗和排放指標(biāo)，這與科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。二是環(huán)評報告和節(jié)能評估報告審批，其過程看似很嚴(yán)，但普遍存在“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。三是價格補(bǔ)貼的使用，與國際上普遍將環(huán)境成本內(nèi)部化的做法相反，實際形成了“企業(yè)污染、消費者付費”。這些制度安排，在很大程度上對節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)形成了逆向調(diào)節(jié)。因此，我主張重新審視既有的環(huán)境治理思路，減少審批和指標(biāo)控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管，更多地運用市場力量建立對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。

第三，建議調(diào)整應(yīng)對氣候變化談判的策略。現(xiàn)在，國際上溫室氣體的排放權(quán)之爭實際上演變成發(fā)展權(quán)之爭。隨著中國成為世界第一排放大國，人均排放較低的談判優(yōu)勢將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)空間，中國應(yīng)當(dāng)采取措施，盡快將人均碳排放水平提高到發(fā)達(dá)國家平均水平，從而在較高的碳排放基數(shù)上開展減排談判，爭取對我最為有利的結(jié)果。目前，國際上已經(jīng)提出了幾十種碳排放權(quán)分配方案，每一種方案都反映了所代表的國家或國家集團(tuán)的利益。我國應(yīng)盡快研究提出符合中國和廣大發(fā)展中國家利益的碳排放權(quán)分配方案，這是我們參與游戲規(guī)則制定的必要前提。

（本文節(jié)選自《中國能源政策研究》的代序，作者為國務(wù)院研究室綜合司副司長）