當(dāng)今中國(guó)，節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的重要性已提到前所未有的高度。2000年，國(guó)務(wù)院在《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中提出了一個(gè)不算太高的要求，“遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)”。十多年來(lái)，從中央到地方出臺(tái)了大量政策，相關(guān)主管部門不論在經(jīng)費(fèi)、人員、手段上都得到了強(qiáng)化，各種宣傳、曝光、研究、建議層出不窮，人民群眾的呼聲一浪高過(guò)一浪。“十一五”以來(lái)，經(jīng)過(guò)各方面努力，能源消費(fèi)強(qiáng)度和主要污染物排放水平出現(xiàn)下降，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。但是，資源環(huán)境約束加劇的矛盾仍然十分尖銳，“遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)”的目標(biāo)還沒(méi)有達(dá)到。這固然有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，環(huán)境問(wèn)題積累較多的原因，同時(shí)也要看到，現(xiàn)有環(huán)境治理的三大手段正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第一個(gè)治理手段是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次使用了約束性指標(biāo)，其中涉及節(jié)能減排的指標(biāo)是3個(gè)，分別為單位GDP能源消耗降低、化學(xué)需氧量減少、二氧化硫減少；“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)，增加了非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、單位GDP二氧化碳排放降低、氨氮減少、氮氧化物減少等4個(gè)指標(biāo)。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，計(jì)劃體系中有指令性計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃。隨著我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)家就明確計(jì)劃指標(biāo)總體上是預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性的。約束性指標(biāo)與指令性計(jì)劃指標(biāo)有類似之處，但也不完全相同。使用約束性指標(biāo)控制能源和污染排放，這是中國(guó)首創(chuàng)，有不少問(wèn)題急待解決。

一是制定指標(biāo)的理論方法有待深入研究，各種影響因素錯(cuò)綜復(fù)雜。傳統(tǒng)計(jì)劃指標(biāo)的制定方法包括系數(shù)法、定額法、動(dòng)態(tài)法、因素分析法等。計(jì)劃部門要與行業(yè)部門、地方政府一起，經(jīng)過(guò)幾上幾下、綜合平衡才能確定計(jì)劃指標(biāo)。約束性指標(biāo)制定的理論和方法，目前外界還不十分清楚。但有一點(diǎn)是相同的，國(guó)家確定指標(biāo)后，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門每年按行政區(qū)劃下達(dá)給地方執(zhí)行，再檢查考核完成情況。由于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境容量和歷史累計(jì)排放不同，如果一刀切，按同等比例要求各地指標(biāo)下降，對(duì)大部分落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能耗和排放的增長(zhǎng)需求較高，顯得不夠公平；如果實(shí)行差別排放政策，讓誰(shuí)多排、讓誰(shuí)少排、這個(gè)量如何確定，又是一場(chǎng)艱難的博弈。于是出現(xiàn)了各地競(jìng)相爭(zhēng)取提高能耗和排放指標(biāo)，而不是爭(zhēng)取降低指標(biāo)的現(xiàn)象，這與中央落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的精神背道而馳。

二是總量控制不利于淘汰落后、鼓勵(lì)先進(jìn)。一般來(lái)說(shuō)，新建重化工業(yè)項(xiàng)目規(guī)模較大，其生產(chǎn)成本、單位能耗和污染物處理能力要優(yōu)于傳統(tǒng)工業(yè)中的中小企業(yè)。只有讓這些先進(jìn)生產(chǎn)能力盡快形成產(chǎn)能，生產(chǎn)出質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，才能通過(guò)市場(chǎng)的力量淘汰落后生產(chǎn)能力。近年來(lái)，一些準(zhǔn)備新上的重化工業(yè)項(xiàng)目，由于能源和排放總量指標(biāo)控制的原因不能盡快上馬，某種程度上保護(hù)了高能耗、高排放的落后產(chǎn)能。

三是統(tǒng)計(jì)考核權(quán)威性不高。我國(guó)對(duì)能耗、污染物排放一直沒(méi)有建立起完善的統(tǒng)計(jì)體系。相關(guān)主管部門自己制定約束性指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核，沒(méi)有第三方參與，其客觀性、公正性容易讓人產(chǎn)生疑問(wèn)。

第二個(gè)治理手段是項(xiàng)目審批。為了確保完成約束性指標(biāo)，除原有的環(huán)評(píng)報(bào)告審批外，有關(guān)部門又增加了節(jié)能評(píng)估報(bào)告的審批。對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)一般“把關(guān)”較嚴(yán)，投入與耗時(shí)較長(zhǎng)。環(huán)評(píng)和節(jié)能評(píng)估一旦審批通過(guò)，實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控。存在著“重前期審批、輕過(guò)程監(jiān)管”的現(xiàn)象。對(duì)絕大部分企業(yè)來(lái)說(shuō)，為了節(jié)約成本，本身就有節(jié)能的動(dòng)力，是否有必要進(jìn)行節(jié)能環(huán)評(píng)審批，值得進(jìn)一步探討。

第三個(gè)治理手段是價(jià)格補(bǔ)貼。世界各國(guó)為了提高企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，普遍將企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的外部成本內(nèi)部化，如采取“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，或者“污染者付費(fèi)”的政策。而我國(guó)使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段，出現(xiàn)了“企業(yè)污染、消費(fèi)者付費(fèi)”的現(xiàn)象。有關(guān)部門規(guī)定，凡安裝脫硫、脫硝裝置的發(fā)電企業(yè)，國(guó)家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，補(bǔ)貼其增加的成本。脫硫、脫硝本來(lái)是發(fā)電企業(yè)必須承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任，現(xiàn)在卻都轉(zhuǎn)移到電費(fèi)上，由工商企業(yè)和居民來(lái)負(fù)擔(dān)。更有甚者，發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行減排設(shè)施，脫硫、脫硝電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤(rùn)留在企業(yè)。據(jù)了解，這種情況并不罕見(jiàn)。

上述這些挑戰(zhàn)，反映了現(xiàn)有治理手段尚未達(dá)到預(yù)期的績(jī)效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各類經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量龐大、多元發(fā)展、高度競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府的一個(gè)生產(chǎn)車間，分計(jì)劃、下指標(biāo)、搞審批、定價(jià)格已很難達(dá)到約束和激勵(lì)企業(yè)的目的。因此，我們有必要重新審視既有的環(huán)境治理思路，更多地引入現(xiàn)代公共管理理念和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，劃清政府行為與企業(yè)行為的界限，減少審批和指標(biāo)控制，把更多的精力放在對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)在節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)中的作用，運(yùn)用市場(chǎng)的力量形成對(duì)企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。