在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發(fā)改委正式出臺了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，第一次確定了全國分區(qū)域的標桿電價，并且完善了各種費用分攤辦法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。

 

在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展的速度遠遠超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機容量年均增長29%，發(fā)電量年均增長29%，風(fēng)電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場和風(fēng)電裝備市場。
 

 

隨之而來的是棄風(fēng)限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進一步發(fā)展可再生能源，國務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國內(nèi)光伏發(fā)電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財政支持。但較為嚴峻的一個現(xiàn)實是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
 

 

經(jīng)歷立法上“失利”，國內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時間，但相關(guān)機構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發(fā)展。

 

盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進行研究。

 

當時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進入較全面和深入的階段。
 

 

當時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構(gòu)，對配額制進行研究最重要的參考國仍是美國。

 

美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區(qū)制定了當?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當?shù)亟?jīng)濟和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標寫進當?shù)胤?，并實施相關(guān)的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定配額目標、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進行考核是美國配額制比較普遍的共同點。

 

很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關(guān)研究支持機構(gòu)需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發(fā)展目標分解到各個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），并且要從中國電力體制的現(xiàn)實情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。

 

2010年，中國出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數(shù)大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風(fēng)電場運行經(jīng)濟性嚴重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達到200億度，經(jīng)濟損失超過100億元。

 

高速發(fā)展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當前的可再生能源政策機制進行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。
 

 

國家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來的，但國內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。

 

2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標和任務(wù)納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對各省(區(qū)、市)全社會電力消費量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實施責(zé)任。達到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機容量和發(fā)電量應(yīng)達到規(guī)定的比重”。

 

這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于一項在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質(zhì)性的突破。
 

 

但，對配額制的推進來說，真正的考驗還在后續(xù)。

 

按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各?。▍^(qū)、市）承擔(dān)的可再生能源電力配額進行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。

 

 

對比“十二五”規(guī)劃中的表述，進一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)；承擔(dān)收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級電網(wǎng)內(nèi)獨立經(jīng)營的電網(wǎng)企業(yè)；各?。▍^(qū)、市）人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標的消納”。
 

 

更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”；“依據(jù)各?。▍^(qū)、市）配額指標的完成結(jié)果，在年度進行控制能源消費總量和節(jié)能減排指標考核時，各?。▍^(qū)、市）可再生能源消費量按照當年全國平均供電煤耗水平進行一次能源折算，等量從當?shù)啬茉聪M總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當?shù)乩每稍偕茉磳?jié)能的貢獻”；“國務(wù)院能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計、審計等部門以及國資委、國家電監(jiān)會等機構(gòu)針對各?。▍^(qū)、市）、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標完成情況進行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進行相應(yīng)的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各?。▍^(qū)、市）需要完成的配額指標以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購的配額指標。

 

2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各省（區(qū)、市）應(yīng)該承擔(dān)的配額目標進行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過程中，東部經(jīng)濟發(fā)達大省對承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。

 

“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個大省都認為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。
 

 

中國可再生能源學(xué)會風(fēng)電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節(jié)能減排考核的嚴厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。

 

在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過多次修改，主要針對各省配額指標做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法（試行）》終于完成（下稱《辦法》），對比討論稿，這份試行的《辦法》進一步劃定了全國各省（區(qū)、市）到2015、2017、2020年三個時間節(jié)點需要完成的可再生能源配額指標。

 

其中一些東部發(fā)達省份如浙江，在這三個時間節(jié)點的配額指標分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達到這些指標并不容易，在當時，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標都要達到4%，而這些省份當時的可再生能源消費比例大部分還沒達到指標的一半，要完成2015年的目標是非常艱巨的任務(wù)。

 

 

獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局進一步向財政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來前所未有的利好。

 

然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報國務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經(jīng)濟。