基于“市場失靈——政府介入”的基本方法論范式，要不要有產(chǎn)業(yè)政策的答案似乎是肯定的。

以能源行業(yè)為例。相對于其他行業(yè)，能源領(lǐng)域各種安全、環(huán)境、社會公共目標交織，競爭程度更加有限。

但，目前國內(nèi)能源領(lǐng)域廣泛存在的政府干預(yù)(以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式)，是否屬于產(chǎn)業(yè)政策范疇，其實還值得商榷。探討應(yīng)該如何改造似乎更有價值。

中國大部分能源規(guī)劃與文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策

過去的能源規(guī)劃與政府對行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控(通常以政府規(guī)定或者通知的形式)，經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。

典型的就是對各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優(yōu)化、這個要大力、那個要積極、其他要審慎)、對地區(qū)與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設(shè))，對給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求是個多大的“盤子”)與控制。落實到具體的工作層面，那么就是各種能源項目的結(jié)構(gòu)、布局與時序等。

這種范式很像“戰(zhàn)場指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應(yīng)者云集”的本領(lǐng)，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標所必須的機制去激勵相容的實現(xiàn)。

這些內(nèi)容在筆者看來，似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場，取消獨立市場主體的決策權(quán)，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預(yù)。它可能存在著多種問題。

問題之一，政府設(shè)計可能與相關(guān)利益群體的激勵嚴重不相容。

沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū)，煤炭也不會愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。

如果沒有對規(guī)劃過程中各種利益集團潛在的“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預(yù)期的結(jié)果。

不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強烈的反彈，變成“墻上掛掛”。目前，多數(shù)能源項目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面，對于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式，具有積極作用。

問題之二，規(guī)劃目標與行動的正當性，不具有明確價值標準。

典型的就是“能源基地”的設(shè)計。

成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易相比，有任何區(qū)別?

戰(zhàn)爭是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因為戰(zhàn)爭具有唯一的價值標準——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標。

但是經(jīng)濟的發(fā)展顯然不是這樣，經(jīng)濟發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢。能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢。

一個地區(qū)不需要成為另外一個地區(qū)的“基地”。一個地區(qū)即使需要通過大量的進口與調(diào)入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。

此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。

政策的合理性(比如，任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本)、合法性(無追溯、刑罰對應(yīng)、獎罰適當?shù)?的論證仍舊在很大程度上缺失。

問題之三，規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，設(shè)定不具有時空穩(wěn)定性。

比如，因為水電能減排、發(fā)電成本低(并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里)，所以是“好”的;“好”的就要“積極發(fā)展”;積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開發(fā)、使用。

在這種思維方式的作用下，很容易對“好”的獎勵過度，而對所謂“壞”的懲罰過度。這本質(zhì)上是對連續(xù)問題的“二值簡化”，產(chǎn)生了結(jié)論與邏輯上的錯誤。

再如，對處于學(xué)習階段的風電、光伏的支持力度下降的設(shè)計(補貼的理由在于下降潛力，這具有充分的理論依據(jù))，完全不體現(xiàn)除了時間之外的其他任何變量，在短期內(nèi)就會與現(xiàn)實的發(fā)展出現(xiàn)不一致，而導(dǎo)致執(zhí)行困難。

如何消滅“戰(zhàn)場指揮官”型的規(guī)制范式?

要消滅這種“戰(zhàn)場指揮官”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范式，以下的工作似乎是必須的：

明確規(guī)劃的編制范圍。

完全市場競爭領(lǐng)域的規(guī)劃沒有必要。只有存在外部性的領(lǐng)域才需要編制規(guī)劃，包括負的外部性與正的外部性。

前者比如，大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，以及世界各國對各方面影響巨大的大水電與核電項目的政府審批控制;后一個比如，電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設(shè)計與連通等。這將有利于形成一個更加規(guī)范與更大的市場，促進市場的公平競爭。

顯性處理不確定性。

從全社會與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個正確的問題(當然，對市場中的企業(yè)，這是有意義的，因為企業(yè)的投資決策，需要選擇并承擔風險。這屬于視角不同范式不同的問題)。

能源與經(jīng)濟系統(tǒng)都是開放的系統(tǒng)，人們的行動與政策的作用永遠會導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。

這個系統(tǒng)不具有可預(yù)測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發(fā)展適應(yīng)體系。

制定更有彈性的目標與政策。

無論從哪個角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時間與信息增加而調(diào)整的靈活性，不具有合理的政策工具來實現(xiàn)與嚴格對應(yīng)，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。

結(jié)構(gòu)性政策與強度型政策更好，但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設(shè)定的問題。

有了這些改變，有望進一步建立規(guī)劃的“非強制性”與公共品屬性。通過維護市場開放性的基本特征，實現(xiàn)“通過競爭實現(xiàn)市場平衡與利益劃分”的基本功能，從“社會規(guī)劃者”范式成為公共品，對能源系統(tǒng)各利益主體的分散決策，提供信息、市場基礎(chǔ)設(shè)施等協(xié)助。

市場在此基礎(chǔ)上，通過競爭機制，發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”、“利益分配”的基本功能。

而相關(guān)的市場設(shè)計、運行模擬、目標實現(xiàn)路徑等研究工作，將更好的服務(wù)于行業(yè)發(fā)展與企業(yè)決策，而不是政府控制。

總之，基于我國能源行業(yè)現(xiàn)狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細致審慎的進行產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計而言，如何減少政府對市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動，還市場主體以獨立決策權(quán)，仍舊是重要并且迫切的。