2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，該決定中明確提出到2020年將實現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口全部脫貧。近日大熱的“光伏發(fā)電”正好符合長期穩(wěn)定發(fā)錢的扶貧要求，但是，大家對光伏電站的很多擔(dān)憂也同樣反應(yīng)在光伏扶貧中。


最近，光伏扶貧無論是在能源領(lǐng)域還是在社會保障領(lǐng)域都是熱門話題，特別是最近習(xí)近平主席去參觀安徽金寨的光伏扶貧項目之后，光伏扶貧逐步被大眾所熟知。但是很多人非常不理解，光伏還是一個需要領(lǐng)國家補貼的行業(yè)，怎么可能去幫助貧困人口脫貧呢？

在討論這個問題之前，先來看看扶貧情況的現(xiàn)狀和為什么光伏可以扶貧。中共十八大報告首次提出全面“建成”小康社會。“建設(shè)”與“建成”一字之差，但意義深遠(yuǎn)。因此2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，正式宣布實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，發(fā)起新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，明確提出到2020年將實現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口全部脫貧（2011年中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，將農(nóng)民人均年純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年底約為1.28億人）。

中國經(jīng)過30年扶貧工作，一輪一輪的幫扶之后，但凡有勞動能力的貧困戶，可以選擇出門打工或者搞點經(jīng)濟(jì)種植養(yǎng)殖，都已經(jīng)逐步解決貧困問題。到現(xiàn)在還在貧困線以下的，都是最困難的貧困人口。這部分貧困人口的現(xiàn)狀包括失去勞動能力，家中有老幼病殘拖累正常勞動力，當(dāng)?shù)卮_實貧瘠難以發(fā)展等情況。政府對于幫扶這類貧困人口，要么靠民政體系按時發(fā)生活費，要么遷移人口在其他區(qū)域創(chuàng)造脫貧機(jī)會，要么創(chuàng)造一個可以按時發(fā)生活費的項目給他們。

對于前兩個解決方案，一直在進(jìn)行，但是長時間能夠穩(wěn)定發(fā)錢的項目卻不多見。一方面項目需要在市場競爭中能夠保持競爭優(yōu)勢，避免出現(xiàn)生產(chǎn)出來賣不掉的情況；另一方面，現(xiàn)金流一定要穩(wěn)定及時。項目本身需滿足以下的幾個條件：

1.項目不受外部影響，產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定，產(chǎn)量穩(wěn)定，價格穩(wěn)定，銷售穩(wěn)定，回款穩(wěn)定；

2.項目對參與的貧困戶來說，技術(shù)和勞動力要求不能太高，有能力參與勞動最好，沒有能力也可以不用勞動；

3.項目利潤好計算，錢款發(fā)放要透明，減少被挪用的風(fēng)險。這么看下來，能滿足這些條件的項目并不多，光伏發(fā)電算是一個。

光伏發(fā)電項目享受國家補貼20年，發(fā)電過程沒有燃料損耗，項目投運后，后期維護(hù)工作量比較小，最重要的一點是所發(fā)電量由電網(wǎng)公司全額收購，徹底解決了銷售和回款的問題，而且發(fā)了多少電非常清晰。另外，光伏項目可大可小，光照條件充裕的地方都可以開展，我國絕大部分地區(qū)都可以開發(fā)。從這些基本情況分析，本身光伏項目符合長期穩(wěn)定發(fā)錢的扶貧要求。

在基本情況符合扶貧要求之后，光伏如何扶貧就是戰(zhàn)術(shù)問題，大家之前對光伏電站的很多擔(dān)憂也同樣反應(yīng)在光伏扶貧中。尤其是扶貧電站，更需要穩(wěn)定的發(fā)電、穩(wěn)定的賣電、穩(wěn)定的回款。這三項環(huán)環(huán)相扣，缺少任何一個環(huán)節(jié)項目都面臨現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險。扶貧電站第一要務(wù)是要穩(wěn)定的發(fā)電，這需要電站有高質(zhì)量的建設(shè)質(zhì)量和良好的后期運維。目前扶貧電站的模式有地面集中式、村級集中式和貧困戶屋頂式，三種模式各有各的難處。 

地面集中式需要光伏開發(fā)企業(yè)大力配合，但是合作模式還在摸索中。國家能源局《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》中明確要求“集中式電站由地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)共同籌措資本金，其余資金由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供優(yōu)惠貸款。”說白了就是，地方政府也要投錢作為資本金，地方政府所占股份的收益拿出來分給貧困戶。部分地區(qū)政府具備這樣的財政實力，但部分貧困戶集中的地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，地方政府財政吃緊，光伏電站投資較大，根本無力承擔(dān)。為解決這一問題，部分省份采取的是通過搭配一定的商業(yè)地面指標(biāo)，要求企業(yè)完成相應(yīng)的扶貧電站開發(fā)量。

河北省在《關(guān)于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》中要求扶貧電站與商業(yè)電站1：2.5按照的比例建設(shè)，在I類資源區(qū)每10MW光伏電站對口幫扶1000人，按照每人3000元/年的補助標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于每年一共拿出300萬元來付給貧困戶。對于光伏開發(fā)商而言，按照現(xiàn)在6500元/千瓦的建設(shè)成本，如果國家政策性銀行可以提供低成本的政策性貸款，企業(yè)是能夠接受的。唯一的問題就是，補貼要按時發(fā)放，否則企業(yè)現(xiàn)金流無法支撐這樣的運作模式。

這種合作的優(yōu)點在于，扶貧電站綁定在企業(yè)的商業(yè)電站之上，后期運維有很好的保障。另外對于為這些項目提供貸款的銀行來講，有企業(yè)作為中間層，可以起到一定的資金緩存作用，不會出現(xiàn)因補貼發(fā)放不下來，貸款出現(xiàn)違約的情況。但是，這種模式意味著當(dāng)?shù)卣怀鲑Y以地面商業(yè)指標(biāo)和協(xié)助解決低息貸款的貢獻(xiàn)入股，屬于擦邊球行為。從開發(fā)企業(yè)角度來說，即便是政府不出資，他們也愿意接受這種模式，未來能否在政策上允許這種模式存在，取決于省級政府的態(tài)度。

村級集中式和貧困戶屋頂光伏資金來源非常明確，基本就靠政府全出資或者是企業(yè)捐贈。目前最大的問題就是錢從哪里來，現(xiàn)有的扶貧資金其實都已經(jīng)有了去處和安排，要么另有專項資金下?lián)?，要么就要擠占一塊其他的扶貧項目。國家層面現(xiàn)在還沒有明確的說法會單獨下?lián)芤还P資金用于支持光伏扶貧，那么省級政府作為出資的主力就要接過接力棒。

山東省的方案中指出“省級切塊到縣的扶貧發(fā)展資金（含特色產(chǎn)業(yè)扶貧基金），各縣可結(jié)合實際，因地制宜用于光伏扶貧工程，其中2016年用于光伏扶貧工程的特色產(chǎn)業(yè)扶貧基金要確保?？顚Ｓ?。”即便是資金來源明確之后，也有個時間差的問題，光伏電站建設(shè)速度快，財政資金下?lián)苈?，承?dān)建設(shè)任務(wù)的企業(yè)要墊資較長時間。對于當(dāng)?shù)卣裕@種模式更像政府采購公共服務(wù)，一定要在保障電站質(zhì)量的前提下，做到節(jié)省成本。在低價中標(biāo)的制度設(shè)計下，需要有公正的審核機(jī)構(gòu)和后期監(jiān)控服務(wù)，避免出現(xiàn)當(dāng)年“金太陽”工程的質(zhì)量問題。特別是村級電站和貧困戶屋頂光伏的運維成本遠(yuǎn)高于地面集中式電站，如何解決還有待于進(jìn)一步研究。

國家能源局遲遲沒有下達(dá)光伏扶貧的指標(biāo)，主要也是考慮到這些問題如何解決。其中最為關(guān)鍵的“扶貧電站的補貼保證按時發(fā)放”，財政部至今未有明確表態(tài)。反倒是可再生能源基金超過550億的虧空被大家所熟知，那么扶貧電站的補貼怎么解決將考驗財政部的統(tǒng)籌安排能力。

綜上所述，三種模式各有各的問題和解決的辦法，光伏扶貧作為新的扶貧手段還需要進(jìn)一步摸索和磨合。從資產(chǎn)安全角度來看，地面集中式更符合市場規(guī)律，等于窮人的資產(chǎn)附著在富人的資產(chǎn)之中，富人賺錢之后必須分給窮人一部分，質(zhì)量更有保障。但是這種模式要改變的是政府的思維模式，恰恰是最難辦到的。

“扶貧”作為政府公共服務(wù)的一部分是保障社會平穩(wěn)的關(guān)鍵，幫助中低收入群體是全球各國政府的難題。美國作為全球最發(fā)達(dá)的國家雖然沒有扶貧問題，但同樣有大量的中低收入家庭。美國社區(qū)光伏計劃中，也明確表示將幫助中低收入家庭使用上光伏發(fā)電，目標(biāo)是2020年可以有1GW的分布式光伏裝機(jī)來自中低收入家庭，難度同樣不比中國小。中國在現(xiàn)有的政府公共管理能力下，希望各地政府認(rèn)識到光伏扶貧是政府向企業(yè)采購的產(chǎn)品和服務(wù)，只有尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，才能共同把扶貧工作做好。