2016年3月23日，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，將此前在6個省區(qū)試行的光伏扶貧正式推向了全國，將目標(biāo)定為2020年前，使200萬貧困戶，每年每戶增加收入3000元以上；近期正在征求意見的《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃（征求意見稿）》更將光伏扶貧作為太陽能領(lǐng)域“十三五”的重點(diǎn)項目，計劃五年新增裝機(jī)15GW，這個數(shù)字是2015年底中國光伏總裝機(jī)的35%。


光伏扶貧推行伊始，就受到了媒體的熱烈追捧，諸多光伏行業(yè)大佬不吝呼喊，希望光伏扶貧能夠擴(kuò)大搞，持續(xù)搞，用專項資金來搞。但是在實(shí)際操作中，光伏扶貧已經(jīng)遭遇了資金來源、補(bǔ)貼支付和電網(wǎng)運(yùn)行隱形成本三大問題。更需要考量的是，服務(wù)于2020年全面小康建設(shè)目標(biāo)的光伏扶貧，以扶貧為政策目的，以光伏為載體，以目前的執(zhí)行方式，能否實(shí)現(xiàn)？

1、沒有專項建設(shè)資金的光伏扶貧如何持續(xù)發(fā)展？

在前述五部委公布的文件中，關(guān)于光伏扶貧項目的建設(shè)基金是這樣表述的：“國家和地方通過整合扶貧基金、預(yù)算內(nèi)投資、政府貼息等政策性資金給予支持。鼓勵有社會責(zé)任的企業(yè)通過捐贈或投資投勞等方式支持光伏扶貧工程建設(shè)。”稍微翻譯一下這句話，可以看到光伏扶貧項目的建設(shè)資金來源為：1、已有的國家扶貧基金和預(yù)算。2、無息乃至低息的銀行貸款（主要來自國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。3、企業(yè)捐贈。也就是說，事實(shí)上并沒有針對光伏扶貧的專項資金。

不太樂觀的是，這三個主要資金來源目前都存在問題。已有的國家扶貧基金入不敷出，而且現(xiàn)存扶貧基金一般已經(jīng)形成固定項目，想從既有項目手中騰挪資金劃給新項目，執(zhí)行難度不小。在2015年公布的各地區(qū)光伏扶貧實(shí)施辦法中，大部分地方采用省財政、市縣財政加貸款的方式解決建設(shè)資金來源問題。有些辦法中明確提出，市縣財政應(yīng)該承擔(dān)的扶貧資金由光伏企業(yè)墊付，縣政府分8年分期償還。

低息的銀行貸款看起來是條近路，可以從后續(xù)的售電收入中慢慢償還。但是據(jù)在山西、內(nèi)蒙等地建設(shè)多個光伏扶貧項目的企業(yè)負(fù)責(zé)人說，因為回款太慢、收益很低，銀行對這類項目的放貸很不感冒，實(shí)際操作中手續(xù)繁雜。

目前，各級政府普遍把問題的解決寄希望于項目開發(fā)企業(yè)。河北省政府在2016年的光伏扶貧實(shí)施方案中明確提出：按照扶貧電站與商業(yè)電站裝機(jī)1:2.5的比例建設(shè)扶貧工程。翻譯一下，就是說企業(yè)要想在河北省做商業(yè)光伏電站，就必須建設(shè)配套的光伏扶貧項目。寧夏、山西等地政府在實(shí)際操作中也推行這樣的“配套”做法，不過具體比例不同。這等于是把商業(yè)光伏電站的建設(shè)資格“明碼標(biāo)價”，用政策要求商業(yè)光伏電站分利潤給扶貧事業(yè)。這樣的資金來源，其穩(wěn)定性和持續(xù)性令人存疑。

2、大型商業(yè)電站的可再生能源補(bǔ)貼尚不能及時發(fā)放，光伏扶貧的發(fā)電收益又如何保障？

光伏扶貧項目的經(jīng)營模式與商業(yè)光伏電站（分布式光伏項目）并無二致，都是發(fā)電量自用、出售獲得的收益，外加國家財政提供的電量補(bǔ)貼。按照前述五部委文件，光伏扶貧項目在中東部以村級電站（含戶用）為主，在西部以集中式電站為主。以甘肅為例，集中式（光伏）電站的上網(wǎng)標(biāo)桿價為0.9元/千瓦時，其中電網(wǎng)企業(yè)按當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿價（含脫硫、脫硝、除塵電價)）0.325元/千瓦時當(dāng)期結(jié)算，差額的0.575元/千瓦時主要為可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼，即64%依靠財政補(bǔ)貼，來自于全國銷售電價中每千瓦時1.5分的可再生能源附加費(fèi)。假設(shè)各地的補(bǔ)貼比例相同，則全國200萬戶貧困通過光伏扶貧獲得的每戶每年3000元的收入中，有38.4億元要依靠國家財政補(bǔ)貼，占每年可再生能源附加費(fèi)的3.8%。然而，目前可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼發(fā)放普遍不及時，已成為光伏業(yè)界常態(tài)，一拖兩三年十分正常。目前大部分光伏電量補(bǔ)貼都是由電網(wǎng)公司墊付，但是這種墊付并無任何法律法規(guī)約束。實(shí)際上，2015年底，國家電網(wǎng)曾經(jīng)發(fā)文要求全額上網(wǎng)的分布式項目暫停結(jié)算補(bǔ)貼，等財政部公布目錄以后再行結(jié)算。

3、貧困地區(qū)光伏發(fā)電挑戰(zhàn)電網(wǎng)運(yùn)行。

目前在西北一些光伏裝機(jī)較多的省份，電網(wǎng)調(diào)峰運(yùn)行矛盾突出。當(dāng)?shù)毓夥娬景l(fā)電能力最大的時段是午后兩點(diǎn)左右，這時的電網(wǎng)用電負(fù)荷因午餐、午休出現(xiàn)一個小低谷，再被光伏發(fā)電消耗掉一大部分，留給火電的負(fù)荷非常小，極端情況下如遇風(fēng)電同時大發(fā)，甚至?xí)∮诹璩康凸葧r段負(fù)荷。而火電為了承擔(dān)之后的負(fù)荷，特別是晚間用電高峰，又不能停機(jī)調(diào)峰。所以午后時段留給光伏的消納空間非常有限，部分地區(qū)因此發(fā)生棄光。西部省份扶貧任務(wù)重，如大規(guī)模開展光伏扶貧，將會惡化本已十分嚴(yán)峻的電網(wǎng)調(diào)峰問題，導(dǎo)致棄光加劇。

此外，貧困地區(qū)普遍用電負(fù)荷小，現(xiàn)有電網(wǎng)按照滿足用電需求建設(shè)，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱、送電能力有限。大規(guī)模開展光伏扶貧，本地只能消納一小部分光伏電力，剩余的大量電力需要上送更高電壓等級電網(wǎng)，首先遇到是中低壓電網(wǎng)容量不足問題，如要全額收購，需對這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的電網(wǎng)實(shí)施擴(kuò)容改造，但其經(jīng)濟(jì)性又因光伏電站利用小時數(shù)低而相對較差，給當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)帶來較大的財務(wù)壓力。

另一方面，根據(jù)德國、西班牙等國的光伏發(fā)展經(jīng)驗，分布式光伏（中東部光伏扶貧的主要形式）因單點(diǎn)容量小、投資少，電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行所需的通信、控制條件普遍較差，大規(guī)模發(fā)展將會遭遇調(diào)度機(jī)構(gòu)無法有效監(jiān)控（如電網(wǎng)發(fā)生故障時不能及時統(tǒng)一切除）、系統(tǒng)電壓容易越限（在負(fù)荷較少的電網(wǎng)，光伏大發(fā)時電壓偏低，停發(fā)、小發(fā)時電壓偏高）、電網(wǎng)繼電保護(hù)方向適配性差（電網(wǎng)潮流方向由單向并雙向，大發(fā)時上送高壓側(cè)，停發(fā)、小發(fā)時下送負(fù)荷側(cè)）等問題，對中低壓電網(wǎng)的安全運(yùn)行造成較大挑戰(zhàn)。

在以上問題尚未得到充分認(rèn)識和評估的前提下，在國家政策的春風(fēng)里，不少地方已經(jīng)開始描畫分布式光伏飛躍式發(fā)展的美好前景。在國家能源局批復(fù)同意的《金寨縣創(chuàng)建國家高比例可再生能源示范縣規(guī)劃》中要求，到2020年，金寨縣建成可再生能源發(fā)電裝機(jī)5.7GW，其中光伏發(fā)電3.2GW，占到全國太陽能“十三五”規(guī)劃中光伏扶貧總量的五分之一。

面對如此樂觀的發(fā)展規(guī)劃和諸多問題共存，光伏業(yè)界人士表示，看不到一條清晰的可行路線。2014年初，國家能源主管部門曾經(jīng)將年度分布式光伏發(fā)展目標(biāo)定為新增840萬千瓦并網(wǎng)裝機(jī)容量，然而，因為以上種種問題的存在，只完成了467萬千瓦。在問題并沒有得到解決的情況下，光伏扶貧要如何完成這一更加宏大的五年15GW目標(biāo)呢？