2002年以后，遭遇肢解的電力統(tǒng)一規(guī)劃機制尚未真正重建。2013年國家能源局重新組建后，電力行業(yè)對重建這一機制寄予厚望。

近年來，隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來越復(fù)雜的局面，電力統(tǒng)一規(guī)劃有逐步削弱的趨勢，已經(jīng)影響到電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。受原國家電監(jiān)會委托，中電聯(lián)在2012年牽頭并會同兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電公司等理事單位完成了《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機制研究》報告，提出了電力統(tǒng)一規(guī)劃機制框架及相關(guān)建議，報送有關(guān)主管部門。

新的國家能源局組建后，開展了“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”活動。國家能源局領(lǐng)導(dǎo)表示，要集中精力把工作重心轉(zhuǎn)到議大事、謀大局、管長遠等宏觀管理上來，下大力氣抓好重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策等。中電聯(lián)再次深化調(diào)研，提出了研究報告的修訂稿，并報送國家能源局。

一位電力規(guī)劃資深專家說，是否真正愿意搭建電力統(tǒng)一規(guī)劃機制是考驗國家能源主管部門改革誠意的試金石。

規(guī)劃斷裂兩張皮
電力行業(yè)目前在執(zhí)行2002年電改后的配套體制，這一體制之下，電力統(tǒng)一規(guī)劃并未能建立起來，在部分規(guī)劃專家看來，這亦是2002年電改5號文的缺失。

在2000年一次討論新一輪電改的研討會上，從國家電力公司卸任不久的一位部門主任作為規(guī)劃專家應(yīng)邀參會，他在會場上發(fā)問：“改革之后，規(guī)劃工作如何進行，各個規(guī)劃如何銜接？”這個問題被一些積極推進改革的與會者一句話帶過：“電力規(guī)劃是計劃經(jīng)濟的東西，市場化改革以后，規(guī)劃承擔(dān)的功能將由市場來調(diào)節(jié)。”

這位專家的回答在其他討論中被淹沒，他說：“市場替代不了規(guī)劃，規(guī)劃可以用來指導(dǎo)市場的參與者，沒有指導(dǎo)，如果一旦反復(fù)，代價極高。”

在電力部或國家電力公司時代，通盤的、統(tǒng)一的規(guī)劃都不成問題。當(dāng)時由電力部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加上規(guī)劃設(shè)計院也是電力部領(lǐng)導(dǎo)的，所以電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃都是一起做，相互協(xié)調(diào)、相互補充，形成統(tǒng)一的規(guī)劃。

中國能源研究會副會長，原電力工業(yè)部總工程師、國家電力公司總經(jīng)理助理周小謙說：“七十年代以前，電力規(guī)劃工作基本是按照蘇聯(lián)的模式進行的，即完全按照計劃經(jīng)濟的一套。”在計劃經(jīng)濟時代，工程項目建設(shè)和投資的決策權(quán)力在國家計委，具體工作都是由國家計委來管，而且管得很細。每年電力投資中只有3%左右的額度作為小型基建由電力部安排，其余的資金都是由國家計委最后確定。電力部或國家電力公司的規(guī)劃部門能做的是提建議，編制計劃方案，國家計委的基建方案是從列入其中的項目中挑選。

進入八十年代后，“我們在規(guī)劃工作中，逐步運用了西方國家的一些先進的規(guī)劃方法和思想，加強項目的可行性研究及經(jīng)濟評價工作，并且特別重視了綜合能源（電力）規(guī)劃，對能源與經(jīng)濟、社會及環(huán)境之間的相互聯(lián)系進行綜合考慮，全面規(guī)劃，并提出相應(yīng)政策。同時在電力規(guī)劃中更為重視資金的籌措與償還及電價的預(yù)測，重視煤、電、運的綜合平衡及環(huán)境保護問題，把電力規(guī)劃與能源規(guī)劃緊密結(jié)合起來，綜合考慮。

此時的規(guī)劃工作已經(jīng)有一套成熟的做法和流程。撤銷能源部成立電力工業(yè)部后，1993年電力部就開始了“九五”計劃的編制準(zhǔn)備。電力部計劃司根據(jù)“八五”的執(zhí)行情況，修訂《電力工業(yè)“八五”計劃及十年規(guī)劃》，然后相繼開展水電、核電、環(huán)保、“以大代小”更新改造和潔凈煤技術(shù)規(guī)劃，以及利用天然氣發(fā)電展望等有關(guān)專題研究和起草。完成起草工作后，電力部就此方案草案會與國家計委等綜合部門多次交換意見，對草案進行多次修訂，并由電力部領(lǐng)導(dǎo)向國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)進行匯報，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在此份草案中做了很多重要指示。

1995年5月，規(guī)劃計劃司在天津薊縣、湖南長沙和浙江杭州分三片召開電力規(guī)劃工作座談會，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委和國家開發(fā)銀行均派員參加，以期通過座談會來理順?biāo)悸?，統(tǒng)一不同地區(qū)對電力市場和電力發(fā)展的認(rèn)識，明確規(guī)劃的重點，進一步完善電力工業(yè)“九五”規(guī)劃草案。座談會之后，計劃規(guī)劃司再進行最后修訂，經(jīng)電力部領(lǐng)導(dǎo)審定后，在1995年7月報送國家計委。

中共十四屆五中全會在當(dāng)年9月召開，提出了實行兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。電力規(guī)劃需要依此要求進行調(diào)整，當(dāng)年11月電力部在河北涿州專門召開專家咨詢會，再一次專門聽取專家的意見和建議，并根據(jù)中央精神和專家的建議再一次對電力工業(yè)“九五”計劃進行了修訂。

這份計劃包括了水電、火電、核電、農(nóng)村電氣化、新能源發(fā)電、電網(wǎng)規(guī)劃與全國聯(lián)網(wǎng)、燃料需求與供應(yīng)、發(fā)電設(shè)備需求與供應(yīng)、投資需求與平衡建議、環(huán)境保護建議等。

當(dāng)時，規(guī)劃的權(quán)威性處處得以體現(xiàn)。要改變規(guī)劃的實施必須要在滾動修編之后。1998年新一屆政府成立后，提出要嚴(yán)格控制新開工項目，壓縮基本建設(shè)投資，國家計委據(jù)此對電力工業(yè)提出調(diào)整結(jié)構(gòu)的要求，發(fā)電量年平均增長速度由6.81%下降至4.5%。電力部門再次調(diào)整了規(guī)劃，加快水電建設(shè)，加強電網(wǎng)建設(shè)，控制常規(guī)火電項目的開工。

2002年后，電力行業(yè)進行重組和分拆，國家電力公司分拆為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團和四大電力設(shè)計、工程公司。統(tǒng)一規(guī)劃機制被肢解。

失靈引發(fā)失控
打破舊機制后，新機制沒能在重組中重生。

中電聯(lián)行業(yè)規(guī)劃部規(guī)劃一處處長張衛(wèi)東說，這十年的規(guī)劃工作出現(xiàn)了一些問題，跟市場化推進、發(fā)展規(guī)模的擴張、政府的職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。也正因為這個劇變的時代，他認(rèn)為規(guī)劃工作出現(xiàn)一些稍微滯后可以理解，但對這些問題確實是要有所認(rèn)識。

此前認(rèn)為改革之后電力不需要規(guī)劃的聲音已經(jīng)基本滅跡。在中電聯(lián)主辦的一次電力規(guī)劃論壇上，國家能源局一位司長說，能源基礎(chǔ)設(shè)施有一個很強的鎖定效應(yīng)。因為它的投資大、周期長，一旦建成了，要把它翻過來，整個國民經(jīng)濟付出的代價就太大了，所以應(yīng)該要盡早制定大政方針，以及戰(zhàn)略和規(guī)劃，耐心、科學(xué)、前瞻性地引導(dǎo)能源的生產(chǎn)和消費。

中電聯(lián)的報告稱，這十年，電力行業(yè)涌現(xiàn)出地方規(guī)劃與國家規(guī)劃、電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)、用戶不和諧，新能源并網(wǎng)與送出的不協(xié)調(diào)等問題，電力行業(yè)在一定程度上存在電網(wǎng)電源結(jié)構(gòu)不盡合理、投資與效益不完全匹配的現(xiàn)象。

張衛(wèi)東說，規(guī)劃工作對電力發(fā)展的指導(dǎo)作用是非常關(guān)鍵的，原因就是這些年電力行業(yè)沒有一個很明確、嚴(yán)肅而且公開發(fā)布的規(guī)劃，甚至用項目審批來代替規(guī)劃。

周小謙說，廠網(wǎng)分開以后，電網(wǎng)分別由多家電網(wǎng)公司建設(shè)、運營和管理，這就要求如果說要做好統(tǒng)一規(guī)劃的話，就需要國家主管部門出面。在電網(wǎng)和電源之上的層面，把各個部分的規(guī)劃統(tǒng)一考慮，相互之間協(xié)作配合，再出臺國家層面的長遠發(fā)展規(guī)劃，包括五年的、中期和遠期的，“這個在我們國家當(dāng)前來說是一個很重要的工作和方向，把電源布局、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和電網(wǎng)規(guī)劃搞好了。”

由于規(guī)劃機制失靈，2002年以來，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項目，但鐵路運輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運緊張局面反復(fù)出現(xiàn)；“十一五”以來，我國風(fēng)電快速擴張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導(dǎo)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電項目效益和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

中電聯(lián)的報告建議，要解決這些問題，首先要加強電力規(guī)劃研究工作，確立科學(xué)、可行的統(tǒng)一規(guī)劃；其次是確立電力規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性，嚴(yán)格按電力規(guī)劃建設(shè)電力項目。

重建如何體現(xiàn)政府與市場關(guān)系新原則
近年來，呼吁重視規(guī)劃，搭建統(tǒng)一規(guī)劃機制的呼聲不絕于耳?，F(xiàn)在可能是最接近實現(xiàn)的時候。

行業(yè)內(nèi)已經(jīng)達成的共識是，規(guī)劃管理是政府職能，國務(wù)院電力主管部門是電力統(tǒng)一規(guī)劃的責(zé)任主體，電網(wǎng)、發(fā)電、規(guī)劃咨詢機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等是規(guī)劃的參與主體，需明確職責(zé)。

統(tǒng)一規(guī)劃還須強有力的研究支撐體系。在電力統(tǒng)一管理的時代，無論是北京層面的電力規(guī)劃設(shè)計總院、水電水利規(guī)劃設(shè)計總院和原北京動力經(jīng)濟研究所（中心），還是各區(qū)域電管局（公司）和省電力工業(yè)局（公司），或是各區(qū)域、省級設(shè)計院，都有雄厚的規(guī)劃研究力量，自上而下形成了規(guī)劃研究支撐體系，每年都開展研究工作。

中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕說，2002年電改之后，該體系就被分割和弱化了，有的處于停滯狀態(tài)。當(dāng)前要界定規(guī)劃權(quán)責(zé)，同時政府部門要健全完善研究支撐體系。

統(tǒng)一規(guī)劃機制的關(guān)鍵正是如何把分散的資源有效整合。目前電力規(guī)劃研究支撐力量分散，研究深度不夠，缺乏有效組織。兩大電網(wǎng)公司最貼近和了解電力系統(tǒng)、用戶和地方政府，規(guī)劃力量很強，但研究側(cè)重所轄區(qū)域；電規(guī)總院和水規(guī)總院系統(tǒng)力量雄厚、經(jīng)驗豐富，但分屬中能建和中電建兩大輔業(yè)集團，對電力系統(tǒng)運行和用戶了解不夠深入，且水規(guī)總院長于可再生能源，電規(guī)總院弱于新能源發(fā)電；行業(yè)協(xié)會是電力企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，具有行業(yè)統(tǒng)計管理、資源環(huán)境研究和組織協(xié)調(diào)的相對優(yōu)勢，但自身規(guī)劃研究力量較為薄弱。

因此，目前各規(guī)劃研究主體受限于自身歸屬和電力市場定位，或多或少有其局限性，需要政府部門進行有效組織，發(fā)揮各自優(yōu)勢，取長補短。

關(guān)鍵在于電力規(guī)劃主管部門要完善規(guī)劃流程，有效組織，健全完善有機互補的規(guī)劃研究支撐體系。還要按照5號文（《電力體制改革方案》）要求，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司的優(yōu)勢，委托電網(wǎng)公司開展電力規(guī)劃研究并提出建議。

中電聯(lián)的報告建議，從規(guī)劃研究支撐的組織體系來看，當(dāng)前最優(yōu)方案是重組劃轉(zhuǎn)或新建獨立的電力規(guī)劃研究中心，作為國家能源局直屬事業(yè)單位，協(xié)助政府部門具體承擔(dān)電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)、具體研究和重大問題調(diào)研工作。第二種模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)統(tǒng)計和聯(lián)合、非盈利組織的優(yōu)勢，加強規(guī)劃研究力量配置，委托其具體承擔(dān)電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)工作。中電聯(lián)2010年完成的電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報告，就是在組織發(fā)電集團、電網(wǎng)公司和電規(guī)總院等規(guī)劃研究機構(gòu)完成十四個專題研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過了業(yè)內(nèi)充分論證和研討形成的總報告，基本反映了行業(yè)共識。第三種模式，則繼續(xù)以電網(wǎng)公司的統(tǒng)一電力規(guī)劃研究為基礎(chǔ)，政府部門直接組織整合多方意見觀點后形成國家規(guī)劃。第四種模式即維持現(xiàn)狀，如何有效組織需深入研究。

目前觀察，國家能源局的做法依然是維持現(xiàn)狀，但組織方面有了較大改變。國家能源局規(guī)劃司司長俞燕山撰文說，初步想法是請一些具有資質(zhì)的權(quán)威研究單位組成聯(lián)合咨詢機構(gòu)，組建一支專門的規(guī)劃咨詢隊伍，具體來幫助編制規(guī)劃，或者說是和國家能源局一道來編制“十三五”能源規(guī)劃。

電力行業(yè)也希望通過規(guī)劃來制約政府的行政之手。中電聯(lián)建議，規(guī)劃正式公布后，各級政府不得核準(zhǔn)審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項目，否則追究責(zé)任。同時，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革，逐步淡化項目審批。

電力規(guī)劃專家王信茂說，在電源點規(guī)劃方面，更應(yīng)該減少審批，盡快建立有序競爭的電源前期工作市場。

電源項目審批早被詬病和抱怨已久。張衛(wèi)東說，今后規(guī)劃內(nèi)的電源項目應(yīng)實行公開招標(biāo)，電網(wǎng)項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(zhǔn)（容量）電價，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用。

王信茂說，凡是選擇、確定電源項目的投資方以及項目在開工之前的一系列工作，都屬于電源前期工作市場，是電力市場的重要組成部分。應(yīng)結(jié)合國家的投資體制改革和電力項目行政審批制度改革，設(shè)計、建立電源前期工作市場，“我認(rèn)為從電源項目選擇投資方開始就應(yīng)該引進競爭機制，而不是靠各種非經(jīng)濟、非市場的因素去競爭、去圈地。”

在他看來，如果不盡快建立既鼓勵電源投資又風(fēng)險自擔(dān)的良性循環(huán)的投資機制，不建立有序競爭的電源前期工作市場，不制定電源前期工作市場準(zhǔn)入規(guī)則，今后我國的電力市場就難免出現(xiàn)時而過剩、時而短缺的大起大落局面。

俞燕山近日撰文寫道，電力規(guī)劃不能再像以往一樣，分別制訂出核電規(guī)劃、水電規(guī)劃、風(fēng)電規(guī)劃、太陽能規(guī)劃、生物質(zhì)能規(guī)劃、火電規(guī)劃以及電網(wǎng)規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃還分成南網(wǎng)和北網(wǎng)。“十三五”就一個電力規(guī)劃，要真正解決規(guī)劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網(wǎng)，國網(wǎng)、南網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)，各種電源之間，就是一個統(tǒng)一的規(guī)劃，再不會按照行政關(guān)系和不同企業(yè)來把規(guī)劃割裂。

他透露說，為了加強能源規(guī)劃工作，國家能源局首先加強了對規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國家能源局正式成立了能源規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，吳新雄局長任組長，劉琦副局長任常務(wù)副組長，能源局其他黨組成員任副組長，各司司長為規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組成員，從組織體制上加強了對能源規(guī)劃的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這也是為了統(tǒng)籌。

“十三五”電力規(guī)劃可能是最接近重建統(tǒng)一規(guī)劃的機會。

選自《南方能源觀察》2014年6月刊