作為2021年光伏開發(fā)建設(shè)的重要模式之一，屋頂分布式光伏“整縣推進”肩負著“實現(xiàn)‘碳達峰、碳中和’與鄉(xiāng)村振興兩大國家重大戰(zhàn)略”的使命，深受輿論關(guān)注。但在落地執(zhí)行的過程中，這一正在全國大范圍推廣的光伏開發(fā)新模式似有“跑偏”的苗頭。

浙江省浦江縣日前發(fā)布《浦江縣整縣推進光伏規(guī)?；_發(fā)試點工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《工作方案》），就當?shù)毓夥椖块_發(fā)的“新思路”，向社會公開征求意見建議?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_提出，對于復合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”的投資模式：每引進固定資產(chǎn)投資3億元的制造業(yè)投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發(fā)資源，先引先得。

但這一做法顯然與國家能源局的有關(guān)規(guī)定相沖突。

今年5月國家能源局公布的《關(guān)于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》曾特別強調(diào)，“要優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范開發(fā)建設(shè)秩序，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻”；6月，國家能源局下發(fā)的《關(guān)于報送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》也明確提出，“試點縣（市、區(qū)）政府要積極協(xié)調(diào)落實屋頂資源，營造有利于整縣（市、區(qū)）推進工作的良好政策和營商環(huán)境。”

面對主管部門的明文禁令，浦江縣為何“逆勢而為”？縱觀全國，還有哪些地區(qū)在給光伏整縣推進“私設(shè)門檻”？

3億元投資換10萬千瓦資源

根據(jù)光伏整縣推進試點文件要求，試點縣（市、區(qū)）并非“全縣每個屋頂都要裝光伏”，只需要滿足“黨政機關(guān)建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學校、醫(yī)院、村委會等公共建筑不低于40%，工商業(yè)廠房不低于30%，農(nóng)村居民屋頂不低于20%”等條件即可。

浦江縣在《工作方案》中提出的“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”模式，便適用于黨政機關(guān)、醫(yī)院、學校、車站、污水廠、停車場及集體閑置建設(shè)用地等公共機構(gòu)建筑可開發(fā)分布式屋頂光伏電站等資源。這些資源將統(tǒng)一納入縣級光伏開發(fā)資源庫，由縣專班統(tǒng)籌推進；資源庫向所有潛在的投資運營商公開，投資運營商通過項目換資源的方式確定；按照先引先得的原則，誰先引進項目，誰優(yōu)先從縣級光伏開發(fā)資源庫中挑選相應規(guī)模的光伏資源，并進行投資開發(fā)。

“‘先到先得’聽起來就像是大家都在搶一樣，其實根本沒人干，至少我知道的幾家企業(yè)肯定投不了。”一位此前曾在浦江縣從事過分布式光伏開發(fā)的央企相關(guān)負責人表示，當前，國家的政策是支持光伏電站的開發(fā)，但是到了個別地方卻不免遭遇“私設(shè)門檻”。“10萬千瓦配套投資制造業(yè)固定資產(chǎn)3億元，如果按照當前3元/瓦左右的造價計算，相當于在電站安裝上每投資1元錢，就要額外再投制造業(yè)1元錢。這怎么可能？哪還有投資收益率可言？不如直接讓我建好了免費送給你。”

另外，《工作方案》顯示，政策屬性、公共屬性強的林光、農(nóng)光、漁光、菜地互補光伏復合電站，也將通過項目換資源的方式確定投資運營商。據(jù)上述負責人透露，當前浦江縣擁有幾萬畝林改地和葡萄園，當?shù)卣幸庥眠@些土地開發(fā)復合型光伏項目。“但這些土地的具體情況還沒有經(jīng)過科學地調(diào)研論證，可能有些并不適合光伏開發(fā)。”

按照《工作方案》的規(guī)劃目標，到2025年末，浦江縣將新增光伏裝機50萬千瓦。其中，到2021年底，新增裝機5萬千瓦；到2022年8月，新增裝機20萬千瓦。

圈定18家推薦企業(yè)

既然“政策屬性、公共屬性強”的項目需要附帶配套投資，那么，企業(yè)是否可以選擇投資市場化項目呢？

按照《工作方案》，非國有屬性的園區(qū)工業(yè)廠房屋頂、居民屋頂分布式光伏電站的開發(fā)建設(shè)，向所有符合條件的光伏投資運營企業(yè)開放，鼓勵以整鄉(xiāng)（園）推進的方式，由浦江開發(fā)區(qū)、水晶產(chǎn)業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)資源屬性的特點，整合形成相對集中統(tǒng)一的包裝項目，自主確定開發(fā)模式和投資合作對象。

雖已明確“向所有符合條件的光伏投資運營企業(yè)開放”，但《工作方案》強調(diào)，原則上一個區(qū)域選擇一個投資合作對象。此外，在明文確認“自主確定開發(fā)模式和投資合作對象”的同時，《工作方案》建議，在浦江開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，選擇由浦江開發(fā)區(qū)下屬國有公司投資或合資企業(yè)優(yōu)先承建；在其他區(qū)域，則鼓勵選擇浙江省推薦參與整縣推進光伏投資建設(shè)企業(yè)。

根據(jù)《工作方案》，共有18家企業(yè)進入推薦名錄。其中，央企12家，分別為國網(wǎng)浙江省電力公司、華東勘測設(shè)計研究院、浙江電力設(shè)計研究院、華能浙江公司、華電浙江分公司、大唐浙江分公司、國家能源集團浙江電力有限公司、國家電投集團浙江分公司、聯(lián)合工程公司電力設(shè)計院、中廣核新能源浙江分公司、華潤電力浙江公司、三峽新能源浙江分公司；浙江省屬國企1家，浙江省新能源投資集團；浙江省內(nèi)民營企業(yè)5家，分別為正泰安能、杭州桑尼、浙江舒奇蒙、晶科電力、浙江晴天。

據(jù)知情人透露，上述名單由浙江省能源局統(tǒng)一劃定后下發(fā)至各地。“這些企業(yè)基本都是資質(zhì)不錯的央國企和本地的知名民企，大多都有在浙江省投資新能源的經(jīng)歷。”

“說是‘鼓勵’‘推薦’‘優(yōu)先’，具體執(zhí)行起來還不是在這18家企業(yè)里挑？其他企業(yè)想做可能也沒什么機會。”國內(nèi)某光伏開發(fā)企業(yè)項目經(jīng)理坦言，“一般遇到這樣的情況，我們就不會嘗試投標了，基本沒戲。”另據(jù)進入推薦名單的某民營企業(yè)相關(guān)負責人透露，在具體執(zhí)行中，投資開發(fā)仍是以國企為主導，民企主要是提供一些配套服務。

類似操作屢見不鮮

雖然國家明令禁止，但就全國范圍來看，以制造業(yè)投資換取開發(fā)資源的現(xiàn)象，近年來在可再生能源項目開發(fā)過程中屢見不鮮。

今年7月湖北省啟動的2021年平價新能源項目申報，就對配套裝備制造投資設(shè)立了500萬千瓦新能源開發(fā)資源的“獎勵指標”。第一筆裝備制造投資（不低于2億元）到位且項目開工，獎勵不超過20萬千瓦新能源項目開發(fā)指標；投資過半，再獎勵不超過40萬千瓦；投資全部完成后，再獎勵不超過40萬千瓦。項目建成年產(chǎn)值達標且通過驗收后，再每年獎勵100萬千瓦的新能源項目開發(fā)指標，直至達到500萬千瓦的總規(guī)模。

除了明文要求“投資換資源”，很多地方則是將其包裝成“加分項”。

廣西6月18日公布的2021年可再生能源項目申報相關(guān)評分細則就提出，在廣西落戶硅料、硅片、電池、光伏逆變器及儲能產(chǎn)業(yè)的，每落戶一項加4分，最高加8分，并要求相關(guān)項目年產(chǎn)量不低于30萬千瓦，組件、逆變器產(chǎn)值不低于3億元，其余產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不低于1億元。

同樣，在8月10日結(jié)束的陜西省延安市2021年保障性并網(wǎng)風電、光伏項目申報中，“在延安建成非可再生能源類產(chǎn)業(yè)項目”也成為了優(yōu)選規(guī)則中的加分項目：“十三五”以來，在延安建成非可再生能源類產(chǎn)業(yè)項目，投資5億元以內(nèi)可加1分，5億元以上每增加2億元得1分，滿分30分；申報企業(yè)新增引進或自主投資的非可再生能源產(chǎn)業(yè)投資按投資進度加分，前期產(chǎn)業(yè)落地手續(xù)辦理完成加25分，產(chǎn)業(yè)投資額每1億元加1分，最多可加30分。這意味著企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)投資最多可獲得85分的加分，在競爭中將具有巨大優(yōu)勢。

陽光電源股份有限公司董事長曹仁賢指出：“目前，對于可再生能源開發(fā)，地方上普遍要求捆綁、落地制造業(yè)，要求額外投資，甚至搞起不公開拍賣、坐地起價，導致產(chǎn)能嚴重過剩，并浪費大量人力物力，推高發(fā)電成本，企業(yè)苦不堪言。實際上，強迫落地的制造業(yè)，由于當?shù)夭⒉痪邆鋬?yōu)勢，大都淪為無效產(chǎn)能，同時也嚴重耽誤新能源發(fā)電項目并網(wǎng)投產(chǎn)。”

按照浦江縣相關(guān)工作安排，目前《工作方案》尚處于意見征求階段，意見反饋的截止時間為2021年8月29日。但記者注意到，《工作方案》全文現(xiàn)已從浦江縣發(fā)改委官網(wǎng)撤下。浦江縣發(fā)改委相關(guān)工作人員段冰冰向記者表示，將根據(jù)目前接收到的意見反饋，對《工作方案》進行進一步的修改。“我們可能會考慮去掉配套投資的限制，但目前還在商議中。”段冰冰說，“推薦目錄可能也會去掉，讓更多的企業(yè)可以參與。”

對于浦江縣以制造業(yè)投資換取光伏開發(fā)資源一事的后續(xù)發(fā)展，本報將持續(xù)關(guān)注。

評論丨莫讓“私設(shè)門檻”壞了行業(yè)生態(tài)

文丨本報評論員

“項目開發(fā)被要求捆綁搭配其他產(chǎn)業(yè)投資”在新能源飛速崛起的十余年間，已是公開的秘密，但與此前通常在“桌面下”操作不同，浙江浦江縣的試點方案卻以公開文件的形式，對此進行了“明碼標價”——3億元投資換10萬千瓦資源。國家能源局“不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設(shè)門檻”的新規(guī)出臺尚不足三個月，浦江縣就“頂風作案”，光伏“整縣推進”能否高質(zhì)量落地因此平添了幾分不確定性。

作為今年光伏領(lǐng)域的重大創(chuàng)舉，“整縣推進”模式推出兩個月來，始終是行業(yè)的熱門話題。一時間，全國20多個省市紛紛提出各自的試點方案，折射出“整縣推進”在地方層面具有廣泛而扎實的施行基礎(chǔ)。浦江縣此次“項目換資源”的試點方案可謂“一石二鳥”，既增加光伏發(fā)電裝機，又拉動當?shù)刂圃鞓I(yè)發(fā)展，進而打造“整縣推進”光伏規(guī)?；_發(fā)試點的“浦江經(jīng)驗”。站在地方角度來看，浦江此舉確有其合乎情理之處，但卻明顯違背現(xiàn)行國家政令，有理變無理。

從2018年《國家能源局關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔有關(guān)事項的通知》提出“不得強行要求可再生能源企業(yè)在獲取項目配置資格的同時對當?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)項目進行投資，不得將風電、光伏發(fā)電指標與任何無直接關(guān)系的項目捆綁安排”，到今年5月份《國家能源局關(guān)于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》重申“不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻”，再到今年6月國家能源局《關(guān)于報送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》提出“試點縣（市、區(qū)）政府要積極協(xié)調(diào)落實屋頂資源，營造有利于整縣（市、區(qū)）推進工作的良好政策和營商環(huán)境”，主管部門三令五申禁止搞“捆綁安排”，措辭嚴厲。

但無論是如浦江般“項目換資源”的“明要求”，還是如延安般“配套投資可獲高額加分”的“潛規(guī)則”，“捆綁安排”屢禁不止，原因何在？究其根本，恐怕與處罰措施缺位有關(guān)?？v觀主管部門出臺的相關(guān)政策，亮明禁止態(tài)度者多、制定處罰措施者少，政策成了沒長牙齒的老虎，難以起到震懾作用。

強扭的瓜不甜。“捆綁安排”之所以被禁止，就是因為其存在諸多不合理之處：于地方而言，“捆綁”來的投資，往往難以完全符合當?shù)噩F(xiàn)實條件和真實需求，缺乏可持續(xù)發(fā)展的源動力，容易淪為無效產(chǎn)能，這種“強買強賣”的舉動，還有損地方招商引資的形象，或?qū)е峦顿Y者“敬而遠之”的連鎖反應；于開發(fā)企業(yè)而言，不得已而屈從的配套投資，勢必拉低整體投資收益，影響新能源業(yè)務高效發(fā)展；于整個新能源產(chǎn)業(yè)而言，強加于身的配套投資讓剛剛走上平價之路的光伏、風電背負了不應有的重擔，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。因此，不管從哪個方面講，“捆綁安排”都違背了基本的經(jīng)濟規(guī)律，導致了各類資源的錯配，理應嚴厲禁止。

栽下梧桐樹，才有鳳凰來。對于地方而言，擯棄強行捆綁的錯誤想法，努力在促進公平競爭、提供高效服務、營造便利環(huán)境上下功夫，或許才是推動光伏“整縣推進”的正確選擇。唯有立足當?shù)貙嶋H，切實解決電站用地難尋、項目稅費高企、并網(wǎng)手續(xù)繁復等長期存在的難題，才能更高效地促進光伏項目落地，真正肩負起推動綠色發(fā)展的責任、享受到新能源大發(fā)展的紅利。