第二批領跑者計劃中的不少項目為何未能如期并網？剛剛公布的第三批13個領跑者基地名單，能否為業(yè)界帶來新的信心？

“領跑者計劃”被稱作光伏四朵金花之一，在近兩年快速發(fā)展的光伏行業(yè)中發(fā)揮著不可替代的作用。

自國家能源局提出光伏發(fā)電“領跑者”計劃以來，前兩批領跑者計劃共組織開展了9個領跑基地建設，規(guī)模達到6.5GW。其中包括2015年首個領跑者基地山西大同1GW，以及去年第二批共計5.5GW的8個光伏領跑者基地。

最新公布的第三批領跑者基地名單中一共有13個城市入選，與前兩期批領跑者基地相比，第三批領跑者基地被劃分為10個應用領跑基地和3個技術領跑基地。其中大同市、壽陽縣、渭南市、海興縣、白城市、泗洪縣、格爾木市、達拉特旗、德令哈市、寶應縣入圍應用領跑基地，上饒市、長治市、銅川市入圍技術領跑基地。

在第三批領跑者基地發(fā)布的節(jié)點上，回顧領跑者計劃，第二批領跑者基地的發(fā)展速度未能保持像第一期大同基地時那樣理想，這樣的情況是怎樣造成的？國家能源局進一步發(fā)布領跑者相關文件，對領跑者未來又會有什么樣的影響？

喜憂參半的現(xiàn)狀

作為首個被批準的光伏領跑者示范基地，山西大同領跑基地無疑是一個優(yōu)秀的樣板工程。該項目已于2016年6月全部建成并網發(fā)電，并經歷了嚴格的驗收檢驗。

中國電力科學研究院新能源研究所太陽能發(fā)電試驗與檢測室主任張軍軍對《能源》雜志記者介紹，對大同基地的驗收分為“三步走”：首先，對基地內項目和部件的驗收；第二，針對核心部件和發(fā)電單元長期實證監(jiān)測；第三，針對基地并網性能的驗收和評價。

近兩年來倍受業(yè)界關注的單晶、多晶、PERC、以及MWT等在組件領域最火爆的幾種先進技術和流派在大同基地都有所應用，通過對實證基地的數(shù)據采集分析，可以為行業(yè)提供一個客觀準確的技術路線的平價方案給與數(shù)據支持，領跑者對技術對推動作用可見一斑。

然而，領跑者計劃接下來的發(fā)展之路并沒有想象中的一帆風順。隨著630光伏搶裝潮的熱度漸減，行業(yè)的焦點轉向了需要在930具備并網條件的領跑者基地，領跑者基地的種種問題也暴露在大家的眼前，不少項目遲遲無法推進。

第二批領跑者基地的整體發(fā)展速度并不盡如人意。在第二批8個領跑者基地中，只有2個基地并網。除張家口和芮城領跑者基地并網進度較快，其他領跑者基地大多存在項目推進困難的問題。

目前，第二批未完成并網的項目將繼續(xù)在建，第三批領跑者計劃基地名單剛剛出爐。領跑者基地電站并不是一錘子買賣，基本上都有一期、二期和三期。國家能源局明確規(guī)定一期不通過驗收的項目二期是不能夠啟動的。

有不愿具名的業(yè)內人士對《能源》雜志記者表示，從現(xiàn)狀來看，進展緩慢最直接的影響就是后續(xù)的工作不能夠開展，對之后的推進申報也有影響。同時不可避免地，第二批領跑者計劃以來暴露出來的諸多問題，使得光伏人對領跑者基地的信心不如從前。

土地問題凸顯

造成第二批領跑者基地進度推進困難的因素是多方面的。而探究其中的關鍵，最主要的還是土地問題。

“因為當初很多地方都把土地劃成了紅線土地，但是實際目測的話，不看土地規(guī)劃，很多土地都是可用的。然而，實際上這些土地在土地局備案都是拿過國家補貼的，是不能動的。”一位不愿具名的業(yè)內人士說。



據了解，大同領跑者前期是把原來在用的土地，等一期和二期全部批復下來之后再申請的基地。但是在第二批里面，土地批復之后再去申領跑者基地的基本上沒有。

有業(yè)內人士透露說，不少領跑者基地在實際推行過程中存在土地性質的問題，土地性質不明晰是沒有辦法進行建設工作的，政府也在盡力地做協(xié)調工作，但是在最初報送項目的時候，并沒有將土地問題考慮進去。

“土地問題是最大的問題。它直接制約一個項目能不能做，能不能做到預想的規(guī)模，以及能不能做到當初的價格，這些都和土地相關。”上述業(yè)內人士說，土地問題還會衍生出與地方政府、企業(yè)、當?shù)鼐用竦年P系協(xié)調等問題，與大同基地相比，第二批領跑者計劃的基礎工作并不扎實。

除土地問題之外，還存在送出的問題。目前在送出過程中整體情況還好，但是不排除最終費用會比概算要高的情況。最初投標時有一個電價，但是送出線路造價變高，再加上土地租金等各方面費用都增加，導致收益水平達不到開始時的概算，企業(yè)就需要另外精打細算把這部分費用減出來。另外，有的地方也存在實際過程中的送出工作比預想的慢的情況。

同時，領跑者基地還存在環(huán)保規(guī)劃和并網等問題。再加上前期的基礎工作沒有做好，土地和環(huán)保規(guī)劃不到位，許多項目都面臨著難以推進的窘境。

如果說對第三批領跑者基地起到借鑒作用的話，提前做好土地、環(huán)保、電網等這些規(guī)劃應該成為當?shù)卣谧鲱I跑者基地規(guī)劃時關注的重點。

低價競標何解

第二批領跑者基地全部采用競爭方式選擇投資主體，并將上網電價作為主要競爭條件。后面從招標方案的設計上，不是拿電價而是競價上網，導致大家的成本壓得很低，也不免出現(xiàn)低價競爭的情況。

業(yè)內人士向記者介紹，領跑者項目雖然電價低但是是有規(guī)模的，企業(yè)在求規(guī)模的時候一定會積極地用最低的收益水平、最嚴格的控制方法去控制電價拿到項目。但是這種招標項目會帶來一種局面，就是為了拿到項目，有一部分國企會降低收益水平，有一部分民企甚至就不考慮收益水平。

在土地問題出現(xiàn)后就存在著有些項目干不了的情況。在這種情況下，如果再出現(xiàn)其他問題的疊加，許多企業(yè)難以承受，可能就決策不做項目了，或者等到組件造價降低再做項目。

低價競標造成的問題是，目前來看，高效組件并沒有達到預期的降價幅度，導致當時投出來的電價偏低。企業(yè)做不到預想的組件成本，當時的電價就是投低了。而能不能真的實現(xiàn)最初領跑者的目的，是需要實實在在的低價，而不是有水分的低價。

不少企業(yè)都將希望放在組件成本的下降上，但是從實際情況來說，組件作為技術成本的下降空間有限，而像土地等一些非技術成本對整體成本水平的影響更大。

同時，組件目前還存在供貨難的問題。據了解，630之后組件供貨一直非常緊張，有些組件廠商承諾的高效組件實際上產能和高效水平還在調整階段，導致招標時協(xié)調供貨的時候存在困難，供貨較慢。

對于這樣的問題，中國三峽新能源有限公司計劃發(fā)展部主任劉姿告訴《能源》雜志記者，其實在招標原則控制的時候是可以控制大家非理性競爭電價的問題的。“電價加分的情況是對企業(yè)有引導性的作用的，電價很低的情況下加分很少的話，這樣大家就不會在確定投標方案時盲目地把電價降低。”

領跑者計劃應該是以一個什么樣的速度前進？“一個項目，企業(yè)肯做一定是在自己的范圍內做測算，滿足自己公司的要求。既然是領跑者項目投的最低電價，不是因為主觀原因不做而是因為客觀原因導致進度慢的時候，一定要理解，給予時間是合理的。”劉姿認為，具體還需要看主客觀原因，不應該過多干涉投資企業(yè)的進度。

未來如何更好

面對領跑者計劃的種種問題，中國三峽新能源有限公司計劃發(fā)展部主任劉姿告訴記者，作為參與到領跑者項目中的國企，三峽新能源為了項目要做成功且必須做到當初承諾的發(fā)電水平，面對土地、組件供應等問題，一直在與各方協(xié)調。盡可能地去優(yōu)化設計，采用更高效組件，精細化成本控制，以確保項目按照原來的收益水平來實施，不管困難多大，最終都要保規(guī)模、保效益、保質量。

在土地因素方面，劉姿建議，政府本身有需要注意的問題，還是要實事求是地去規(guī)劃基地，而不是為了做基地而做基地。另外，行業(yè)要非常嚴肅和謹慎地看待成本下降的“退坡”問題，不能在剛剛有一點成本空間的時候就一下把這部分利益抽走。

“發(fā)展需要理性，從鼓勵方向上要長遠來看，在常規(guī)領跑技術和變革領跑技術之間，給各方空間才會有精力、有能力在創(chuàng)新性技術和變革性技術上努力，而不僅僅是常規(guī)技術的提升。”劉姿表示，從目前情況來看，想要實現(xiàn)全面平價上網，光伏行業(yè)的發(fā)展可能需要更有成本下降潛力的變革性技術的支撐。

國家能源局于今年9月發(fā)布的《關于推進光伏發(fā)電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》規(guī)定：每期領跑基地控制規(guī)模為800萬千瓦，其中應用領跑基地和技術領跑基地規(guī)模分別不超過650萬千瓦和150萬千瓦。每個基地每期建設規(guī)模50萬千瓦，應用領跑基地每個項目規(guī)模不小于10萬千瓦，技術領跑基地每個項目規(guī)模為25萬千瓦。

在技術方面，第三批“光伏領跑者”項目的準入門檻得到了提升。該期應用領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為17%和17.8%，技術領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為18%和18.9%。

值得一提的是，土地、環(huán)境、安全、電價的約束作用在上述《通知》中得到了很好的體現(xiàn)，把上網電價至少降低10%作為應用領跑基地的基本條件。

有了國家文件的進一步規(guī)劃，最新發(fā)布的《通知》明確了光伏從業(yè)者對領跑者基地的信心。張軍軍說：“大家以前以為領跑者計劃就是給先進技術提供一個能夠裝上去、能夠用給大家看的示范工程，現(xiàn)在來看，它不是只單獨做一兩批的示范工程，而是要把好的經驗無限地拓展開來，推動普遍運用。”

不過也有人對《通知》實際發(fā)揮作用的效果表示擔心，《通知》在原則控制上很到位，但實施中能否嚴格地按照原則來申報值得存疑，為了拿到項目，一定會有申報基地不惜做出無法實現(xiàn)的承諾，在約束力度上，《通知》的實際作用還有待應用的檢驗。

另外，領跑者基地的因地制宜也十分重要。大同是采煤沉陷區(qū)，但第二批里面，張家口是奧運廊道的項目，已經和能源枯竭城市土地再利用的這個模式沒有任何關系了，而芮城主要是和農業(yè)結合的項目。

業(yè)內人士認為，第三批領跑者基地一定要吸取第二批所遇到的教訓。從第二批的實際情況來看，經驗教訓最主要的還是在規(guī)劃方面。各個基地應結合自己城市發(fā)展特色來建光伏電站，結合自身特點找出問題癥結在哪兒。

領跑者項目每次都是新的基地在做，每年新增的項目都是沒做過的，并不像同一項目做二期那樣熟悉，所以很大程度上原來發(fā)生的問題可能同樣會再次發(fā)生，過往的教訓能夠起到多少幫助，尚且不得而知。