國家發(fā)改委、國家能源局近日印發(fā)《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，提出到2020年在全國范圍內有效解決棄水棄風棄光問題，被認為是系統(tǒng)紓解可再生能源發(fā)展困境的頂層設計。其中最大亮點，就在于明確《可再生能源電力配額及考核辦法》將出臺。

“配額制將出臺”，國家能源局近幾年屢次放話，卻幾經“難產”；此番再吹風，配額制是否真能落地，值得業(yè)界期待。

標桿電價＋財政補貼紅利普惠先行企業(yè)

此前，標桿電價＋財政補貼，是我國現(xiàn)行可再生能源政策的標準配置。

2005年發(fā)布、2009年修正的《可再生能源法》規(guī)定，“由國務院價格主管部門”確定可再生能源的上網電價。此后，國家發(fā)改委2009年發(fā)出《關于完善風力發(fā)電上網電價政策的通知》，首次確定了全國分區(qū)域的標桿電價，并制訂了各種費用分攤辦法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等配套政策。以標桿電價＋財政補貼為核心的可再生能源政策體系就此形成。

這一體系是“相對完善的”，國內最大風電企業(yè)國電龍源一省級公司老總日前如是說。此說法其實代表了業(yè)界共識，因為其政策紅利的釋放使先行一步的業(yè)內企業(yè)普遍受惠。最顯性的外在表現(xiàn)就是，整個“十二五”期間，以風電為代表的可再生能源發(fā)展的速度遠超人們預期：五年間，風電裝機容量和實際發(fā)電量年均增長均接近30%，風電晉升國內第三大電源，我國亦成為全球最大風力發(fā)電市場和風電裝備市場。

黃金五年過去標配政策不再解渴

然而，政策環(huán)境未變，宏觀經濟大勢卻變了。

受政策刺激而猛增的風、光電源建設，“十二五”后期就已略顯疲態(tài)，只不過，當時人們看到的更多是一些地方負荷消納能力有限、外送通道規(guī)劃建設滯后等等表象。等到新常態(tài)下，全社會用電量銳減的大背景降臨，棄風、棄光限電也就不可避免。

“可再生能源發(fā)展的黃金五年過去了。”上述省公司老總表示。但一時之間，先行者的腳步尚未放慢，后來人卻仍接踵而至，裝機增長快和電力消納難之間的矛盾慢慢地積重難返。隨著棄風限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，一個局部過剩、整體不足的格局形成了。

于是，更深層次的政策適應性問題擺上桌面。顯而易見，標桿電價＋財政補貼的標配已不再解渴，“要更多政策資源”“要更多財政支持”，業(yè)界類似的聲音漸漸增多。

職能部門也意識到現(xiàn)行政策的缺陷。按國家能源局可再生能源司相關人士的表述，即其“鼓勵的方向是發(fā)電側，鼓勵大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負擔起義務”。產業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足，矛盾不明顯；現(xiàn)階段消納矛盾已經不容忽視，“我們覺得配額制到時候了”。

出生先后次序顛倒對現(xiàn)有利益格局強制介入

新政策系統(tǒng)的設計標配，是配額制＋綠證交易；但嚴格意義上，它倆并非各占半壁江山，而是配額制為主，綠證制配套。

現(xiàn)實中的出生過程卻相反，綠證交易制基本“順產”，配額制極其“難產”。

作為配套機制，綠證交易制于今年2月3日率先出臺，7月1日啟動可再生能源綠色電力證書自愿認購；要求半年過渡期后，2018年擇機開始強制約束交易。

配額制的推出，卻阻力重重、困難多多，曾歷經近10年的曲折醞釀，卻仍“胎死腹中”。

出生過程先后次序顛倒，分析人士向記者指出，源于綠證交易制度“靈活的交易方式及其帶來的較低的履行成本”，使各市場主體更樂于接受；而配額制對現(xiàn)有利益格局的強制介入，尤其是把地方配額完成情況與省級政府政績考核掛鉤，對地方政府、尤其是東部發(fā)達省份政府“是致命的”，該分析人士說。

華北電力大學教授、能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴12月8日接受采訪時認為，大規(guī)模的可再生能源都集中在西部、北部，而電力負荷中心都在東部地區(qū)。實行配額制，“意味著東部地區(qū)要強制消納更多西部過來的綠色電，用電價格就上來了。”這是東部發(fā)達省份抵觸配額制的關鍵所在。

這一次真的水到渠成市場才是終極解決方案

此次《解決棄水棄風棄光問題實施方案》再提配額制將出臺，業(yè)界對之傾注了比以往更多的期待：“希望這一次真的水到渠成。”多位國內大型風電、光伏企業(yè)高層如此表示。

曾鳴也同樣十分看好“這一次”：“配額制是一種國際上比較普遍、比較成熟的促進可再生能源發(fā)展的制度，經過這么長時間醞釀，結合我國可再生能源發(fā)展的實際情況，這次應該能夠落地了。”

業(yè)界的期待中，既包括對配額指標保障下自身直接經濟利益的期許，也蘊含了對配額制本身的認知落差。

在許多風光電運營商的眼里，配額制成了可再生能源足額消納的唯一靠山，以至于，“最終依靠”“終極解決方案”等評價的聲音不絕于耳。

對此，曾鳴表達了他作為一個學者的不同看法：可再生能源中，以風電和光伏為代表的電源最大的特征就是隨機性、波動性，這對電力系統(tǒng)平衡產生了很大壓力。在現(xiàn)有技術、現(xiàn)行市場條件下，為了更多消納風電和光伏，用配額制這種行政手段促進可再生能源發(fā)展，從國際經驗和我國國情來看，都有其合理性。

但必須強調：“配額制只是一個過渡。”隨著技術進步，未來能源互聯(lián)網平臺上逐步形成多能互補，各種能源發(fā)電方式都可以在市場中得到它應有的價值體現(xiàn)，當然也就用市場機制來最終解決問題。所以，“市場手段才是終極解決方案。”

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配額制曾歷經曲折

配額制對“現(xiàn)有利益格局”的觸動到底有多大，簡單梳理此前其“難產”過程即可看出。

2009年，國家能源局委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草《可再生能源電力配額管理辦法》，這是配額制出臺工作的起步。

2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，基本為配額制搭好了基礎框架，諸如承擔發(fā)電配額義務的主體、承擔收購配額義務的主體及“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”等關鍵點，均得到明確。

2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在政策保障章節(jié)也用較大篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，被視為配額制的一次實質性突破。

2012—2013年，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各省份應承擔的配額目標進行了廣泛調查和征求意見。過程中，東部經濟發(fā)達大省對承擔相應的可再生能源配額表現(xiàn)出抵觸的態(tài)度。

緊接著，2014年國家發(fā)改委主任辦公會上，對此又繼續(xù)加壓：一是東部地區(qū)應承擔更多發(fā)展可再生能源的責任，提高東部地區(qū)配額指標；二是強化電網企業(yè)承擔完成配額的責任；三是配額指標分基本指標和先進指標兩級進行考核。獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局又經過一輪征求意見后，即上報國務院審定。

據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報國務院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，反對的理由是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟。